[새정부과제] 계엄법 개정 등 국가긴급권 축소와 제한

“이재명 대통령과 새 정부에 제안합니다”

내란의 긴 터널을 지나 새 정부가 출범했습니다. 향후 5년은 민생경제와 민주주의 과제를 조속히 해결하고, 기후위기와 디지털 전환, 대외 정세 변화에 적극 대응해야 하는 결정적인 시기입니다. 임기를 막 시작하는 이재명 정부의 역할과 책임은 그 어느 때보다 막중할 것입니다. 광장의 시민들 또한, 지난 3년간 누적된 정책적 오류와 실패를 바로잡고, 내란의 극복을 넘어 더 나은 사회로 나아갈 수 있길 바라 마지 않을 것입니다.

참여연대는 이재명 대통령과 새 정부의 국정과 각 부처 정책에 반영할 개혁정책 과제 보고서를 마련했습니다. 정치·경제·사회·인권·전환 등 각 12개 분야를 망라하여 이재명 대통령의 공약을 검토하여 추진 또는 수정·보완할 공약은 무엇인지 밝히고 64개의 개혁정책 과제를 제안합니다. 이재명 정부가 충실하게 검토하고 국정 기조와 과제에 반영하여 이행되기를 바랍니다.

📌이재명 정부에 제안하는 참여연대 정책과제 [원문보기/다운로드] 

I. 내란 종식
✨정책과제1. 내란특검법 및 내란종식특별법(가칭) 제정
✨정책과제2. 계엄법 개정 등 국가긴급권 축소와 제한
✨정책과제3. 대통령 권한 남용 통제

[새정부과제] 계엄법 개정 등 국가긴급권 축소와 제한

현황과 문제점

• 일제의 계엄령 영향을 받은 제정계엄법은 1981년 전부개정되었지만 제정계엄법의 틀은 유지됐으며, 사실상 계엄법제는 방치되어 있었음. 2016년 박근혜-최순실 국정농단이 드러나면서 탄핵 요구가 거세게 일고 있을 당시, 박근혜 정권이 헌재의 탄핵심판이 기각 될 경우 폭동을 우려해 계엄령을 선포하겠다는 문건을 작성한 것이 폭로되기도 했지만 계엄법제에 대한 개정 논의가 유의미하게 진행되지는 않았음. 이는 한국 민주주의가 충분히 성숙했으며 계엄이 발생할 가능성이 없다고 생각되었기 때문임. 그러나 내란수괴 윤석열이 12월 3일 밤 비상계엄을 전격 선포했고, 국회의 계엄해제 결의안 가결 이후에도 윤석열이 즉시 해제하지 않는 등 전 국민이 계엄 공포에 떠는 일이 발생함. 12.3 불법 계엄 선포와 내란은 절차적 민주주의와 선출된 대통령에게 기대하는 선의만으로는 민주주의를 지키기 어렵다는 점을 드러냄. 이에 사문화된거라 간주됐던 계엄법제를 재정비해 국가긴급권 행사의 요건을 강화할 필요가 있음.
• 12.3 사태 이후 발의된 많은 계엄법 개정안들에서는 계엄의 효력과 관련하여 특히 계엄해제절차를 간소화하거나 계엄해제에 한하여 의회가 이니셔티브를 가질 수 있게끔 하는 방향으로 계엄법을 개정하는 경향을 보임. 이 방안은 현행 헌법의 규정상 헌법개정을 함께 진행해야 하므로 한계가 있음. 특히 국무회의의 심의를 거치지 않고 대통령이 바로 해제하게 하려면 헌법 제89조 제5호를 함께 개정해야 함.
• 한편 지난 4월 23일 국회 국방위원회 법률안심사소위원회는 계엄법 개정안을 처리했음. 계엄 선포 시 국무회의 회의록 ‘즉시’ 작성, 계엄사령관의 지휘를 받는 군인, 경찰, 정보·보안기관 직원 등은 원칙적으로 국회 출입 불가 등의 내용이 포함됐지만, 위헌 논란이 있을 수 있다며 계엄 선포 전·후 국회 동의 절차 조항 등은 포함되지 않음. 그러나 헌법 개정이 이루어지기 전이라도 계엄의 자의적 선포의 가능성을 차단하고 계엄의 범위를 명문화하는 방향에서 계엄법을 개정할 필요가 있음. 우리 헌법은 제정 이후로 줄곧 ‘법률이 정하는 바에 의하여’ 계엄이 운용 될 수 있다고 규정하고 있으며, 다른 기관이 관여할 수 없는 대통령 고유의 권한으로 규정한 적이 단 한 차례도 없었기 때문임.

관련 공약과 평가 의견

1. 관련 공약 : 계엄법을 개정하여 계엄선포 시 국회의 기능 보장 / 계엄사령관의 권한 명확화 / 비상계엄 하의 군사재판권 축소 / 군 정보기관 개혁

• [추진] 사실상 사문화됐던 계엄법을 악용해 위헌위법한 비상계엄을 선포한 것을 막기 위해 계엄선포 국회의 사전사후 견제 권한을 강화하는 공약을 제시해 구체성과 개혁성이 확인됨. 특히 이번 내란 사태에서 군이 동원된 것을 반면교사 삼아 계엄사령관의 권한을 명확화하고 군 정보기관 개혁 등을 공약으로 내세운 것 또한 적절함.

구체적 과제 제안

1. 대통령의 긴급명령권 삭제와 계엄선포시 국회 동의하도록 개정(개헌 사항)

• 대통령이 국가의 안전보장 등을 유지하기 위하여 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때에 한하여 법률의 효력을 가지는 명령 등을 발할 수 있도록 한 헌법 제76조를 삭제해야 함. 또한 계엄선포권(제77조)의 경우 국회의 승인이 있어야 계엄이 발효되도록 개정 해야함.

2. 계엄의 범위와 한계 명확화

• 우리 헌법은 제정 이후로 줄곧 ‘법률이 정하는 바에 의하여’ 계엄이 운용될 수 있다고 하며, 계엄을 대통령의 고유 권한으로 두고 있지 않음. 현행 법제에서 비상계엄과 경비계엄의 선포 요건 규정 중 그 시점은 비교적 명확함. 구체적인 위험이 ‘이미 발생하였을 때’에만 계엄의 선포가 정당화될 수 있음.
• 전시가 아닌 경우에는 계엄 선포 요건에 의회의 동의를 포함하는 등의 조건을 붙여 자의적 계엄 선포의 가능성을 통제하여야 함. 평시의 경우에 특히 비상계엄의 선포는 원칙적으로 불가능하게 해야 함.
• 계엄 시 현행 헌법을 포함한 법령의 폐지나 변경 불가, 비상입법기구 등의 창설을 통한 입법권의 행사 불가, 일시적인 비상조치의 상향 입법 불가, 현행 헌법기관을 통폐합하거나 새로운 기관을 창설하는 등의 국가조직의 임의적인 변경 불가, 현행 헌법기관의 활동을 방해하거나 이를 금지하는 등의 조치 불가 등의 내용을 명문화해 계엄권을 제한해야 함.
• “경비계엄의 선포와 동시에 계엄사령관은 계엄지역의 군사에 관한 행정사무와 사법사무를 관장한다”(계엄법 제7조 제2항)고 되어 있음. 하지만 비상사태의 정도가 다를 수 있다는 점에서 종류를 불문하고 계엄 시 계엄사령관이 사법 기능을 대체하거나 무시하는 것은 타당하지 않음. 또한 계엄사령관의 특별한 조치에 관한 내용과 범위가 구체화되어 있지 않은 것은 문제임. 계엄사령관의 권한을 구체적으로 명시해야 함.
• 사법심사의 인정(사후통제)으로 계엄 이후 평상화 단계에서의 사법부의 통제 가능성을 명문화하고 강화해야 함.

관련 부처 : 대통령, 국방부

담당 부서 : 정책기획국, 평화군축센터, 행정감시센터

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