정해구 | 성공회대학교 대우교수
요즈음 필자는 우리의 정당체제와 헌정체제가 제대로 기능하지 못하고 있다는 생각을 자주 한다. 우선 우리 정치는 거대 양당 주도의 적대 정치로 시종하고 있는데, 그러다 보니 정치가 사법과 뒤얽혀 있다. 즉 적대적 양당 정치는 상대방의 비리나 불법을 찾아내 이를 고발하고자 하는 ‘정치의 사법화’를 야기시키고 있고, 여기에 편승한 검찰 등이 거꾸로 정치에 개입하여 정치를 왜곡하는 ‘사법의 정치화’로 이어지고 있다. 물론 정치권의 비리나 불법은 마땅히 적발되고 처벌되어야 한다. 하지만 경쟁과 협력을 통해 국정의 주요 문제들을 해결하는 것이 정치 본래의 역할이라 한다면, 사법과 뒤얽혀진 정치는 매우 왜곡된 정치의 한 모습일 뿐이다.
이러한 왜곡된 정치의 현실에서 윤석열 전 대통령은 자신을 비판하는 야당과 국민 다수를 ‘반국가세력’으로 간주하며 불법적인 친위쿠데타를 시도했다. 그 결과 나름 민주정치를 정착시켜 왔던 우리는 하루아침에 정치 후진국으로 떨어졌고, 이를 기회로 아스팔트 극우 대중들은 적극 거리에 나서고 있다. 물론 시민들이 쿠데타를 막아내고, 국회는 대통령 탄핵을 소추하고, 헌법재판소는 마침내 대통령 탄핵을 인용함으로써 우리의 민주주의는 어렵사리 지켜질 수 있었다. 하지만 우리 헌정체제가 이제 안전하지만은 않다는 사실은 더욱 분명해졌다.
사실 우리 정치를 되돌아본다면, 1948년 정부 수립 이후 민주화가 이루어졌던 1987년까지 39년은 독재통치의 기간이었다. 이승만 반공 독재와 박정희 개발독재 그리고 전두환 군부독재가 그것이었다. 반면, 1987년 민주화 이후 2025년 현재까지 38년 동안 우리의 정당체제와 헌정체제가 나름 정착되면서 그런대로 잘 작동해 왔던 시간이었다. 하지만 앞에 떨어질 수도 있는 심각한 위기에 직면해 있다.
게다가 앞으로 우리가 대면할 미래 역시 매우 불투명하다. 대전환기란 말이 시사하듯, 많은 시대적 난제가 우리 앞에 놓여 있다. 계층적 불평등과 지역적 격차는 점차 커지고 있으며, 저출산 고령화로 인구는 감소하는 가운데 인구구조 변화는 급속히 진행되고 있다. 여기에 과학기술 발전에 따른 디지털 전환과 기후 위기로 인한 그린 전환 또한 우리가 당장 대처해야 할 시대적 과제들이다. 그뿐 아니라 최근 트럼프의 관세 정책이 보여주듯, 미국과 중국의 패권 경쟁을 비롯한 국제질서의 급변 역시 이에 대한 우리의 발 빠른 대응을 요구하고 있다.
우리의 정당체제와 헌정체제가 이처럼 위기에 직면해 있고 앞으로의 상황도 만만치 않다면, 우리는 이에 어떻게 대처할 수 있을까? 위기가 닥쳤을 때, 그 대처의 방식은 통상 그 위기가 사람에 기인하는 문제인지, 아니면 구조에 기인하는 문제인지에 따라 달라진다. 우리 정당체제와 헌정체제의 위기가 사람에 기인하는 문제라면, 특히 정치인들을 교체함으로써 그 해결의 단초를 찾을 수 있을 것이다. 하지만 필자는 이 위기들의 원인이 보다 구조적이라 생각하며, 그렇기 때문에 이 위기들을 돌파하기 위해서는 특히 제도 변화의 효과를 적극적으로 고려해야 한다고 생각한다.
정당체제의 재구축: 양당제에서 온건 다당제로
우리 정치의 가장 커다란 문제가 적대적 양당 정치라 한다면, 우리는 국회의원 선거 때마다 왜 양당제가 매번 등장하는지를 먼저 살펴볼 필요가 있다. 그 주된 원인은 300석의 전체 국회 의석 중 약 85%에 해당하는 254석의 지역구 의석을 소선거구 1위 대표제로 선출하기 때문이다. 하나의 선거구에서 1위만을 당선시키는 소선거구 1위 대표제는 주로 1, 2당에만 당선될 기회를 제공하는 것이다. 반면 정당투표로 뽑는 비례 의석은 현재 46석으로 전체 의석의 약 15%에 그치고 있다. 나아가 지역구 의석과 정당투표 비례 의석은 투표의 비례성을 높이기 위해 준연동제로 연결되어 있는데, 거대 양당이 비례 위성정당을 만듦으로써 준연동제의 비례성 제고 효과는 무력화되었다.
요컨대, 비례 의석 규모가 작고, 준연동제도 무력화된 가운데 투표의 불비례성이 큰 소선거구 1위 대표제 중심의 선거제도가 매번 선거 때마다 양당제 정치를 만들어 내는 것이다. 그리고 이 같은 양당제 정치는 분단 사회의 이념적 갈등과 지역주의 등 다양한 자원을 동원하면서 상호 간의 적대성을 증대시켜 왔다. 이러한 현실에서 우리가 주목할 필요가 있는 것은 양당 사이에 존재하는 적대적 의존 관계이다. 즉 양당은 상호 적대적이지만, 그 적대는 동시에 상호 의존적인 것이다. 따라서 나름의 영향력을 가진 다수의 유효 정당이 등장하여 양당 간에 존재하는 이 적대적 의존 관계를 무너뜨린다면, 그것은 경쟁하면서도 타협이 가능한 새로운 정당체제를 만들어 낼 수 있다. 즉 온건 다당제적 정당체제를 새로이 구축할 수 있다면, 그것은 적대적 의존 관계의 양당 정치를 변화시킬 수 있는 것이다.
그렇다면 양당제 정당체제를 온건 다당제적 정당체제로 바꾸기 위해서는 무엇이 필요한가? 선거제도의 경로 의존성이 높은 현실에서 불비례성이 높은 지금의 선거제도를 한꺼번에 비례성이 높은 다른 선거제도로 바꾸기란 쉽지 않다. 따라서 점진적으로라도 지금의 선거제도를 비례성이 높은 방향으로 바꾸어 나가는 것, 즉 투표의 득표율과 의석률 차이를 줄여나가는 것이 필요하다. 구체적으로 다음과 같은 세 방향에서 그 대책을 강구해 나갈 필요가 있다.
첫째는 지역구 투표에서 비례성을 높여 나가는 방안인데, 이는 현재의 소선거구를 중대선거구로 변화시키는 것이다. 물론 중대선거구 채택이 투표의 비례성을 완전하게 보장하지는 않는다. 하지만 그것은 소선거구 때보다는 비례성을 증대시킨다. 특히 대선거구가 많을수록 그것은 소수정당 후보의 당선에 도움이 된다. 나아가 도시의 인구 과밀과 농촌의 인구 과소를 감안하여 도시에서는 중대선거구를 채택하는 한편, 농촌에서는 소선거구를 채택하는 복합선거구제도 고려해봄 직하다.
그러나, 위의 첫 방향보다 더 중요한 방향은 현재 46석에 그치고 있는 정당투표 비례 의석의 규모를 확대하는 것이다. 물론 이렇게 하기 위해서는 국회 전체 의석의 규모를 늘리거나 그렇지 못할 경우 비례 의석이 증가하는 만큼 지역구 의석을 줄여야 한다. 하지만 정치에 대한 국민의 반감 때문에 국회 전체 의석을 늘리는 것은 쉽지 않으며, 지역구 의원의 기득권 때문에 지역구 의석을 줄이는 것 또한 현실적으로 녹록지 않다. 그럼에도 투표의 비례성을 높이기 위해서는 비례 의석 규모를 점차 증가시켜 나가는 것은 불가피하다.
셋째는 비례 위성정당의 창당을 금지하는 한편, 초과의석을 우려하여 현재 50%에 그치고 있는 준연동제를 비례 의석이 증대할수록 점차 온전한 연동제로 변화시켜 나가는 일이다. 사실 소수정당들에게 기회를 주기 위해 준연동제를 채택해 놓고, 거대 양당이 비례 위성정당을 창당하고 있는 작금의 행태는 매우 치사스러운 일이다. 그런 점에서 비례 위성정당의 창당 금지가 우선적으로 필요하다. 나아가 현재 초과의석 발생을 우려하여 50%에 그치고 있는 연동 비율은 비례 의석이 확대됨에 따라 60%, 70% 등으로 점차 증대시켜 나갈 필요가 있다.
이상의 방법을 통해 투표의 비례성을 점차 높여 나간다면, 그것은 결국 온건 다당제적 정당체제의 구축으로 이어질 수 있을 것이다. 그리고 그것은 점차 정당 간 경쟁과 타협을 촉진시킬 뿐만 아니라 연합정치의 가능성 역시 높일 것이다. 물론 온건 다당제의 정당체제와 대통령제 정부 형태가 서로 조화를 이룰 수 있을지에 대해서는 논란이 있을 수 있다. 그런 점을 감안하여 대통령 선출의 선거제도 역시 결선투표제를 채택함으로써 대통령제와 온건 다당제의 조화를 꾀할 필요도 있다.
현행 헌법의 취약성과 시대 변화를 반영한 헌정체제의 재구축
1987년 민주화와 더불어 이루어졌던 제9차 개헌 이후 우리의 헌정체제는 지금껏 나름대로 잘 작동해 왔다. 그러나 작년 말 윤석열 전 대통령에 의해 발생한 12·3 내란 사태는 우리의 헌정체제가 갑작스럽게 취약해질 수도 있다는 사실을 여실히 보여주었다. 그리고 그러한 헌정체제 위기의 배경에는 대통령이 가진 과도한 권력이 정당한 절차 없이 동원되고 악용될 가능성의 현실이 존재한다. 따라서 12·3 내란 사태로 드러난 1987년 헌정체제의 이 같은 취약성은 개헌을 통해 보완될 필요가 있다. 그렇다면 개헌을 통해 무엇이 이루어져야 하나?
무엇보다도 먼저 필요한 것은 개헌을 통해 대통령의 과도한 권력기관 동원과 그 악용을 막는 일이다. 이를 위해서는 첫째, 강력한 권한을 가진 검찰을 동원하고 악용하는 대통령의 월권을 막는 것이 필요하다. 검찰이 가진 강력한 권한이 검찰이 기소권에 더해 수사권까지 가지고 있다는 사실에 기인한다는 점에서, 월권 방지의 방안은 기소권과 수사권의 분리 원칙을 헌법에 천명하는 것에서 찾아볼 수 있을 것이다. 둘째, 감사원은 자신의 정치적 중립성을 망각하고 대통령의 권력 도구를 자처했고, 대통령은 이를 적극적으로 악용했다. 따라서 감사원 역시 정치적 중립을 위해 국회 소속으로 이전하든지 아니면 헌법상 독립기관화 되어야 한다. 한편, 대통령의 군 통수권 역시 문민 통치를 강화함으로써 적절히 제한될 필요가 있다.
다른 한편 입법, 행정, 사법의 3권 간의 견제와 균형 그리고 헌법기관 간의 견제와 균형이라는 관점에서도 대통령은 과도한 권한을 지니고 있는데, 특히 법원과 헌법재판소에 대한 대통령의 권한이 더욱 그렇다. 그런 점에서 대법원장 및 대법관에 대한 대통령의 임명권을 없애는 한편, 법원 추천과 국회 추천의 헌법재판소 재판관에 대한 대통령의 임명권 역시 헌법에서 삭제할 필요가 있다. 윤석열 전 대통령에 대한 헌재의 탄핵심판 과정에서 국회 추천의 헌재 재판관 임명에 있어 대통령 권한대행들이 보여주었던 불투명한 태도는 그 필요성을 더욱 분명하게 보여주고 있다.
다음으로 12·3 내란 사태를 통해 드러난 1987년 헌법의 또 다른 취약성은 대통령과 국회의 충돌 시 이를 조정하고 방지할 수 있는 방안이 마련되어 있지 않다는 사실이다. 이는 사실 대통령제 정부 형태의 가장 큰 문제 중의 하나이기도 하다. 과거 여소야대 국회의 등장 시 이에 대한 역대 정권들의 대응은 다양했는데, 그 대응은 노태우 정부 시에는 3당 합당으로, 김대중 정부 시에는 DJP 연대로, 노무현 정부 시에는 국회의원 총선 승리로 나타났다. 하지만 윤석열 전 대통령은 여소야대 국회와의 충돌에 있어 친위쿠데타라는 극단적인 방식으로 대응했다.
따라서 적대적 양당 정치 속에서 특히 여소야대 시 자주 발생하는 대통령과 국회의 충돌을 조정하고 방지할 수 있는 헌법적 장치를 마련하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 국무위원 제청권 또는 동의권을 가진 국무총리를 국회에서 추천하거나 선출하는 방안이 적극적으로 고려될 필요가 있다. 그럴 경우, 여소야대 시에는 야당 출신의 국무총리와 국무위원이 등장함으로써 대통령과 국회의 충돌은 이를 통해 완충되고 조정될 수 있을 것이다. 정부 형태라는 관점에서 본다면, 이상과 같은 장치는 여대야소 시에는 정부 형태가 정부·여당 주도의 대통령제로, 야대여소 시에는 이원집정제로 기능함을 의미한다.
이상이 12·3 내란 사태를 통해 그 취약성이 드러난 헌정체제를 재구축하는 일이라면, 1987년 개헌 이후 38년이란 긴 시간이 흐름에 따라 자연스럽게 드러난 헌정 상의 문제점도 이번 기회를 통해 개선할 필요가 있다.
우선 지방분권 개헌이 필요하다. 그동안 서울·수도권의 중앙과 지방 간의 발전 격차는 지속적으로 증대해 왔으며, 그 결과 현재는 지방 소멸까지 운위되고 있는 실정이다. 그러나 사태는 여기에 그치지 않는다. 젊은 층을 비롯한 지방 인구의 중앙 유입은 중앙을 과밀하게 만들고 있으며, 이는 중앙에서의 주거비 상승과 경쟁 심화 등을 야기시켜 저출산의 현상으로까지 이어지고 있기 때문이다. 따라서 중앙과 지방의 발전 격차를 축소하기 위해 적극적인 균형발전의 추진이 필요한데, 이를 위해 지방분권이 선제적으로 이루어질 필요가 있다.
구체적으로 지방분권 개헌을 위해서는 다음과 같은 문제들이 검토되어야 할 것이다. 첫째는 개정 헌법에 지방분권국가 지향의 의지가 분명하게 천명될 필요가 있다는 점이다. 둘째는 균형발전을 위한 수도 이전 가능성을 감안하여, 수도에 관한 사항은 법률로 정하도록 하는 헌법 조항을 신설할 필요가 있다. 이는 노무현 정부 시기 행정수도 세종 이전이 위헌으로 판결이 난 과거 경험을 고려한 것이기도 하다. 셋째는 간략하게 2개 조항만으로 되어 있는 현행 헌법의 지방자치장을 대폭 확대하여 자주조직권, 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권 등이 더 자세하게 규정되어야 한다는 점이다. 다른 한편, 지방분권과 관련하여 적극적으로 검토되어야 할 또 하나의 주요한 사안은 지역 대표의 상원을 설치하는 문제이다. 중앙으로의 인구 집중과 이로 인한 중앙 대표성이 강화되고 있는 현실에서, 지금의 단원제로서는 지방의 요구와 이해가 제대로 대표될 수 없다.
다음으로 1987년 개헌 이후 38년의 세월이 흐른 만큼 기본권과 관련된 상황에서도 많은 변화가 있었다. 따라서 이러한 변화가 기본권 개헌에 충분히 반영될 필요가 있다. 이를테면 국민만으로 한정된 기본권의 주체를 가능한 한 모든 인간으로 더욱 확대하는 것, 고용 및 노동 환경의 변화와 관련하여 고용 및 노동권을 보다 강화하는 것, 그리고 국민 삶의 질을 높이기 위해 사회권을 강화하는 것 등등이 그것이다. 또한, 시대 변화에 따라 새롭게 요구되는 기본권들, 예컨대 생명권, 안전권, 정보기본권 등의 신설도 검토되어야 할 것이다.
다른 한편, 대통령 임기에 있어 현행 5년 단임제를 4년 중임제로 바꾸는 문제 또한 오랫동안 거론됐던 문제이다. 이에 대해서는 5년 단임제의 경우 짧은 임기와 임기 말 레임덕으로 대통령의 국정운영이 단기적일 수밖에 없다는 비판이 줄곧 제기되어 왔다. 반면 4년 중임제는 대통령 중임 시 그 임기가 지나치게 길고, 따라서 대통령의 권력이 더욱 강해질 수 있다는 비판 또한 존재한다. 그러나 앞에서 언급한 바와 같이 대통령의 과도한 권한이 축소된다면, 국정의 장기 지속성을 위해 대통령 임기를 4년 중임제로 하여 연속 재임을 가능케 하는 것도 적극적으로 검토해 볼 필요가 있을 것이다.
그 밖에도, 현행 헌법의 여러 조항이 시대 상황에 맞게 새롭게 조정되고 보완될 필요가 있다. 이를테면 주어진 현실과 부합하지 않는 영토조항의 변경 문제, 토지공개념을 비롯하여 그 내용을 조정하고 수정해야 할 경제 조항들, 그리고 시민들의 직접 참여가 매우 부족한 상황에서 국민발안, 국민투표, 국민소환을 포함하여 국정 전반에 걸쳐 시민들의 직접 참여를 보장하는 내용의 신설 등등이 그것이다.
정당체제 및 헌정체제의 재구축, 언제, 누가, 어떻게?
우리 정당체제와 헌정체제를 재구축한다는 것은 사실 우리 정치의 기본적인 틀을 다시 짜는 일로서, 간단한 문제가 아니다. 그럼에도 이들 체제가 제대로 기능하지 못하는 가운데 대통령에 의해 헌정 파괴의 사태까지 벌어진 지금, 이들 체제를 재구축해야 하는 과제는 더 이상 미루기 어렵게 되었다.
이와 관련하여 우선 헌정체제를 재구축하기 위한 개헌은 조기 대선을 맞아 각 대통령 후보들이 그 공약을 내거는 가운데 대선 승리를 통해 새로이 들어서는 차기 정부에 의해 조속히 추진되어야 할 것이다. 다음으로 4년마다 치러지는 국회의원 선거를 앞두고 선거법 개정이 이루어지는 만큼, 새로운 정당체제의 구축은 2028년 총선을 앞둔 선거법 개정과 더불어 이루어질 필요가 있다. 물론 온건 다당제적 정당체제의 구축이 한꺼번에 이루어지기는 어려울 것이다. 따라서 그러한 노력은 총선 시마다 점진적으로 이루어질 필요가 있다.
그렇다면 이상과 같은 정당체제와 헌정체제의 재구축은 누가 주도해야 하나? 원론적으로는 국민과 정당들 모두가 이에 참여하고 노력해야 할 것이다. 하지만 그중 가장 중요한 주체는 아무래도 국회에서 다수를 이루는 정당, 그리고 정권을 장악한 정당일 것이다. 그들이 가장 강력한 권한과 권력을 지닐 것이기 때문이다. 그러나 여기에서 더욱 중요한 것은 그들의 주도하에 더욱 많은 주체들이 참여하여 합의를 이루어나가야 한다는 점이다. 그런 점에서 무엇보다도 필요한 것은 때로는 양보까지도 불사하는 포용성을 갖춘 주도 정당의 리더십이 아닐 수 없다.
윤석열 전 대통령의 내란을 저지하기 위해 그리고 내란 대통령의 탄핵을 위해 수개월 동안 광장에 모였던 시민들이 현재 가장 크게 외치고 있는 주장은 사회대개혁이다. 그런 점에서 정치에서의 사회대개혁이라 할 수 있는 정당체제와 헌정체제의 재구축은 오늘날 가장 중요한 시대적 과제 중의 하나이다.
월간<복지동향> 2025년 05월호(제319호)
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