[입법청원] 참여연대 헌법 개정안 입법청원

내란 종식과 민주주의 회복을 위한 헌법개정안

40여 년간 축적된 사회 변화와 개혁의 요구, 헌법 개정 논의로 이어져야
개헌의 핵심 방향으로 ▲권한 분산과 민주적 통제 강화 ▲지방분권과 자치 강화 ▲기본권 확대 제시

참여연대는 오늘(11/27) 오전 9시 40분, 국회 소통관에서 <내란 종식과 민주주의 회복을 위한 참여연대 헌법 개정안>의 취지와 주요 내용을 설명하고, 개헌특위 즉각 구성 등 국회 내 개헌 논의 착수를 촉구하는 기자회견을 열었습니다. 참여연대는 이번 헌법 개정 입법청원안을 더불어민주당 남인순(대표소개의원)·김남근·김남희·송재봉·이주희 의원, 조국혁신당 신장식 의원, 진보당 전종덕 의원 등 7명 소개로 국회에 제출하였습니다. 

현행 87년 헌법은 절차적 민주주의의 기틀을 마련한 헌법이지만 이른바 ‘제왕적 대통령’의 가능성을 제거하지는 못했습니다. 또한 40년 가까이 한 차례 개정도 없어 변화하는 사회적 가치를 담아내지 못하는 등 여러 한계도 보이고 있습니다. 특히 지난 12.3 비상계엄은 대통령이 주권자가 위임한 권력을 남용하여 헌정질서를 무너뜨리는 위헌·위법 행위를 했음에도 이를 견제하고 민주적으로 통제할 헌법적 장치가 미흡하다는 점을 다시 한번 확인시켰습니다. 

12.3 내란 이후 주권자들은 ‘윤석열 파면’을 넘어, 내란을 가능케한 정치·사회의 구조적 원인을 근본적으로 바꾸는 사회대개혁을 요구해왔습니다. 40여 년간 축적된 사회 변화와 개혁의 요구는 이제 헌법 개정의 논의로 이어져야 합니다. 개헌의 필요성과 주요 방향에 관한 정치권의 공감대와 동의 기반은 이미 확인되었습니다. 이제 국회가 개헌특위를 구성해 개헌 논의에 착수하고, 11년 째 위헌 상태로 방치된 국민투표법을 개정하며, 시민들이 참여하는 개헌의 장을 마련해야 합니다. 

참여연대는 지난 2018년 2월, <참여민주주의와 인권 실현을 위한 참여연대 헌법 개정안>을 청원한 바 있습니다. 이 청원안을 바탕으로 참여연대는 지난해 11월 내부에 헌법개정TF를 구성해 2025년 버전의 헌법 개정안을 마련했고, 참여연대 회원과 임원, 상근활동가 등 내부 구성원들과 토론하여 <내란 종식과 민주주의 회복을 위한 참여연대 헌법 개정안>을 성안하였습니다.

새로이 마련한 헌법 개정안에서 참여연대는 ▲내란 종식과 민주주의 회복을 위한 개헌, ▲분권과 자치에 입각한 개헌, ▲정치개혁과 함께 하는 개헌, ▲기본 인권 및 사회적 기본권을 강화하는 개헌, ▲시대 변화에 조응하는 개헌, ▲직접민주제를 제도화하는 개헌, ▲시민들이 참여하고 주도하는 개헌 등을 헌법 개정의 기본 원칙으로 제시했습니다. 또한 개헌의 핵심 방향으로는 ▲권한 분산과 민주적 통제 강화, ▲지방분권과 자치 강화, ▲기본권 확대 강화를 제안했습니다. 

국회는 개헌특위 구성으로 개헌 논의를 시작하겠다던 여러 번의 약속에도 불구하고, 아직까지 개헌특위 구성을 가시화하지 않고 있습니다. 참여연대는 오늘 제출하는 청원안이 국회 개헌 논의를 촉발하는 마중물이 되기를 바란다고 밝히는 한편, 2026년 지방선거와 동시 개헌투표를 치르기 위해서는 시간이 많지 않은 만큼 국회가 하루 빨리 개헌특위를 구성해 개헌 논의에 착수할 것을 촉구했습니다.

▣ 기자회견 개요 

• 제목 : 내란 종식과 민주주의 회복을 위한 참여연대 헌법 개정안 입법청원 기자회견
• 일시 장소 : 2025. 11. 27. 목. 오전 9시 40분, 국회 소통관 
• 주최 : 참여연대, 국회의원 남인순·김남근·김남희·송재봉·이주희·신장식·전종덕 
• 프로그램
  • 사회 : 이선미 참여연대 선임간사 
  • 청원소개 발언 
    • 경과와 취지 : 이광수 참여연대 공동집행위원장 
    • 개헌안 주요 내용 소개 : 한상희 참여연대 공동대표 
    • 개헌특위 등 국회 논의촉구 : 이지현 참여연대 사무처장 
• 문의 : 참여연대 정책기획국 02-723-0808 

▶ 보도자료 [원문보기/다운로드]
▶ 참여연대 헌법 개정안 입법청원서 공개용 [원문보기/다운로드]
▶ 참여연대 헌법 개정안의 기본 원칙과 주요 내용 [붙임문서]

[붙임문서]

참여연대 헌법 개정안 청원 이유와 주요 내용 

현행 헌법은 통치 체제를 지나치게 대의제 중심으로 구성해 정치 과정에 시민들이 유의미하게 참여할 수 있는 헌법적 장치를 확보하지 못하고 있습니다. 헌법은 ‘모든 권력은 국민으로부터 나온다’고 정하고 있지만 시민들이 그 권력을 효능감 있게 행사할 수 있는 방법은 마련하지 않고 있습니다. 또한 국민과 국가를 엄격하게 분리 구획하여, 헌법이 국가 혹은 정치 엘리트 중심으로 운영되도록 하는 반면, 시민들이 정치권력을 유효하게 통제할 수단을 제공하는 데 인색한 구조를 취하고 있습니다. 

시대 변화에 어울리지 않는 헌법 규정 또한 문제입니다. 현행 헌법은 모든 기본권의 주체를 “국민”으로만 규정하고 있는데, 기본권의 본질이 인권보장에 있는 만큼 보편적 성격을 강조할 필요가 있습니다. 헌법 규정에 대한 해석이 입헌적 민주주의의 틀을 벗어난 바람에 헌법 규정의 정당성 자체가 의심받는 경우도 있습니다. 예를 들어 모든 공무원과 교원의 노동3권과 정치 참여의 권리를 부정하는 조항이 대표적입니다. 양심적 병역 거부의 자유, 생명권, 평화권, 망명·난민권, 정보 기본권 등 헌법에 명확한 규정이 없어 권리 행사를 제약당하고 있습니다. 복지국가의 이념도 사회적 기본권이라는 구체적 권리가 아니라 국가의 노력 의무 수준에서 규정되고 있고, 인간다운 생활을 누릴 권리가 입법자의 재량적 판단에 맡겨지고 있는 것이 현실입니다.

또한, 현행 헌법은 대통령을 비롯한 행정부의 권한이 과도하고 이것을 견제할 장치가 빈약합니다. 대통령을 수반으로 하는 행정부가 입법부인 국회에 법률안을 제출할 수 있는 점, 예산편성권을 정부가 독점하면서 예산 증액이나 새로운 비목의 증설 등에 정부의 동의를 얻도록 한 점 등 헌법은 대통령의 의회 개입 권한을 과도하게 인정하고 있습니다. 뿐만 아니라, 대법원장이나 헌법재판소장 등 주요 헌법기관장, 주요 인사에 대한 임명권을 대통령에게 독점적으로 부여하고 있으며, 과거 유신헌법에서 대통령에게 초헌법적 지위를 부여하려 했던 것에서 유래한 ‘국헌수호자’ 지위와 같은 규정들이 전혀 제거되지 않은 채 민주화 이후에도 남아 있습니다.

현행 헌법은 사회의 양극화 현상을 치유하고 사회 정의를 도모할 수 있는 헌법적 장치가 빈약합니다. 제헌헌법은 “민족적·사회적 헌법”임을 선언하면서 3균주의(三均主義)에 입각한 평등 사회를 지향하였으나, 이후 집권 세력 주도의 개정 과정을 수차례 거치면서 시장경제체제가 야기할 수 있는 제반의 문제점들을 적절히 치유할 수 있는 틀을 점차 잃어왔습니다. 물론 현행 헌법은 119조에서 “경제의 민주화”를 명시하는 등 경제적 균형을 위한 조문들을 두고 있지만 대부분 입법자-국회의 재량에 일임되어 오히려 정경유착의 가능성만 키워놓고 있습니다. 재벌 대기업이 노동자나 중소기업 혹은 영세상인 위에 전횡하도록 방치하는 현재의 법체계를 헌법의 차원에서 교정할 수 있는 수단이 마땅치 않습니다. 

헌법의 기본적 기능이 국가의 구성이라고 한다면, 중앙정부와 지방정부의 권한 분할의 문제는 헌법의 핵심적 규율 사항이어야 했으나 군사정권 이래 우리 헌법은 지방자치제도의 개폐를 철저하게 중앙정부의 일원인 국회에 맡겨두었습니다. 그러다 보니 지방자치는 형식에 그치거나 겨우 외형을 갖추었다 해도 조직권이나 재정권, 입법권 부분에서 독자적인 권력을 확보하지 못해서 결국 중앙정부에 종속되어 버리는 한계를 드러내 왔습니다. 

이러한 문제점과 한계들로 인해 현행 헌법은 대한민국의 최고법임에도 불구하고, 정치권력을 비롯한 제반의 사회권력을 통제하는 실효적인 법으로서 규범력을 제대로 확보하지 못하고 있습니다. 이러한 문제의식을 바탕으로 참여연대는 다음의 7가지 방향과 원칙 아래 헌법 개정안을 제안하는 바입니다.

첫째, 내란 종식과 민주주의 회복을 위한 개헌이어야 합니다. 지난 겨울, 비상계엄과 내란을 겪으면서 많은 시민들은 전직 대통령들의 잇단 국정농단, 헌정 파괴 행위에도 촛불과 응원봉을 들고 광장에 나가는 것 외에 별달리 할 수 있는 일이 없다는 점에 절망감을 느끼기도 했습니다. 두 번의 대통령 탄핵을 거쳐 우리 사회는 국민 위에 군림하던 국가의 폐악을 고쳐나가고, 보다 확실하게 국민의 기본권을 보장하며 국민의 요구에 보다 민감하게 반응하는 국가체제를 만들어가야 합니다. 

둘째, 분권과 자치에 입각한 개헌이어야 합니다. 주권재민의 원칙에도 불구하고 실질적인 권력은 대부분 국가영역, 특히 대통령에게 집중되어 있습니다. 대통령의 인사권, 사면권, 긴급권 등을 제한하고, 대통령의 막강한 권한을 입법부 그리고 지방정부와 나누고 상호 견제토록 하는 장치들이 더 촘촘히 마련되어야 합니다. 권력의 지역분산 뿐 아니라 주민의 자치권을 실질화하는 개헌이 되어야 합니다. 

셋째, 정치개혁과 함께 하는 개헌이어야 합니다. 시민들의 뜻을 반영하고 수렴하는 개헌은 대의기구인 국회와 정치의 개혁이 전제되어야 가능합니다. 민의가 제대로 반영되도록 선거제도의 개혁 등을 통해 국회에 대한 신뢰를 회복해야 합니다. 

넷째, 기본 인권 및 사회적 기본권을 강화하는 개헌이어야 합니다. 이번 개헌은 국민 뿐 아니라 모든 사람들의 인권을 강화하고 구체화하여 조문화하는 개헌이 되어야 합니다. 성평등을 위한 국가의 적극적 조치를 의무화하고 안전권, 평화권, 돌봄권 등의 기본권을 헌법의 차원으로 수용할 필요가 있습니다. 

다섯째, 시대 변화에 조응하는 개헌이어야 합니다. 기후위기와 생태적 위기, 사회양극화, 초고령화 등 대두되는 전지구적 위기에 대응하기 위한 기본권이 확대 및 강화되어야 합니다. 

여섯째, 직접민주제를 제도화하는 개헌이어야 합니다. 직접민주주의를 일상화하기 위해 국민발안과 소환제를 비롯하여, 헌법안 국민발의와 같이 헌정질서의 변화를 가능케 할 직접민주적 수단을 도입하는 개헌이 되어야 합니다.

일곱째, 시민들이 참여하고 주도하는 개헌이어야 합니다. 그동안 9차에 걸친 헌법 개정은 정치권력과 법률 전문가들의 폐쇄된 공간에서 이루어졌습니다. 개헌이 절차적 민주주의에서 진정한 민주공화국으로 나아가기 위해서는 시민들이 헌법의 의미와 헌법적 권리에 대해 토론하고 그 결과가 반영되는 개헌이어야 합니다. 

🎥 참여연대 헌법 개정안 소개 영상