[동향1] “모두의 1층” 대법원 판결 의의와 과제

한상원 ㅣ 공익법단체 두루 변호사

‘투명인간’의 도시에서는 투과 능력이 없는 사람이 장애인으로 평가받을 것이다. ‘투명인간’을 기준으로 만들어진 제도와 시스템은 투과 능력의 유무에 따라 장애와 비장애를 결정할 것이기 때문이다(대법원 2024.12.19.선고 2022다289051 판결 中).

들어가며

2024년 12월 19일 대법원 전원합의체는 대법관 전원의 일치된 의견으로 300㎡ 이상의 공중이용시설에 대하여만 경사로 등 편의시설 설치의무를 부여한 장애인등편의법 시행령(이하 ‘이 사건 시행령’)을 24년간 방치한 국가에 배상책임이 있다고 판결하였다.¹ 이는 2018년 이 소송이 시작된 지 6년 만의 성과이자, 故 김순석 열사가 서울 거리의 턱을 없애라고 요구하며 스스로 목숨을 끊은 지 40년 만에 국가의 책임이 확인된 순간이었다. 이 지면을 빌려 이번 판결의 의의와 한계, 그리고 남은 과제에 대해 다루어 보고자 한다.

판결의 의의

이번 판결은 ①장애인의 접근권이 헌법이 보장하는 기본권의 지위를 가진다는 점을 처음 확인한다는 의의가 있다. 장애인의 접근권은 “장애인이 비장애인과 동등하게 인간의 존엄과 가치 및 행복을 추구할 권리를 보장받기 위해서는 장애인이 일상생활에서 이용하는 시설과 설비에 자신의 힘으로 접근할 수 있는 권리”를 의미한다.² 장애인의 접근권이 헌법적 기본권이라는 것은 접근권이 장애인 개개인의 사적 권리를 넘어 우리 헌법을 구성하는 객관적인 가치 질서로서 중요성을 가진다는 것을 의미한다.³ 다시 말해, 이번 판결을 통해 대법원은 모든 국가기관은 장애인이 일상생활에서 이용하는 시설과 설비에 스스로의 힘으로 접근할 수 있도록 보장해야 할 헌법적 의무가 있다는 것을 확인한 것이다(헌법 제10조 제2문).

한편, 이번 판결은 이른바 ②‘부진정 행정입법 부작위’에 대해 처음으로 국가배상책임을 인정하였다는 점에서도 의의를 지닌다. 부진정 행정입법 부작위란 국회가 법률로 행정청에 특정한 사항을 위임했음에도 불구하고 행정청이 그 법률이 위임한 사항을 불충분하게 규정함으로써 법률이 위임한 행정입법 의무를 제대로 이행하지 않은 경우를 의미한다. 

행정청이 법률에서 대통령령으로 정하도록 위임받은 사항을 전혀 입법하지 않은 경우를 의미하는 이른바 ‘진정 행정입법 부작위’에 대한 국가배상 사례는 매우 적기는 하나 존재한다. 그러나 법률이 행정청의 행정입법에 재량을 부여한 이상, 행정청이 다소 불충분하게 행정입법을 하였더라도, 배상책임을 인정하기 어렵다. 그럼에도 불구하고 이번 판결에서 장애인등편의법 시행령을 불충분하게 규정한 국가에 대하여 최초로 배상책임을 인정한 것이다. 이는 다시 말해 장애인 접근권을 증진하기 위해 제정한 장애인등편의법 시행령이 오히려 장애인 접근권을 중대하게 침해해왔다는 사실을 인정한 것이다.

이 외에도 이 판결은 ③UN 장애인권리위원회의 권고⁴와 이 권고를 반영한 국가인권위원회의 권고⁵를 피고 대한민국 소속 공무원 위법성 인식의 근거로 명시한 점에서 헌법, 행정법, 인권법 및 국제법적 측면에서 의의가 있다. 무엇보다 40년 전 故 김순석 열사의 외로운 외침에서 시작된 ④장애인 단체의 접근권 운동을 피고 대한민국의 개선 입법의무의 근거로 명시하였다는 점에서 장애 인권 운동사에서도 각별한 의미가 있다. 더 나아가 서두에 인용한 ⑤’투명인간의 도시’의 비유는 장애가 개인에게 내재한 손상이나 결함이 아닌, 사회적 장벽과의 상호작용을 통해 구성된다는 ‘장애의 사회적 모델’ 또는 ‘장애의 인권적 모델’의 관점을 보충의견으로나마 사법부의 판결에 반영한 것으로서 장애학적, 사법적 측면에서도 의의가 있다.

판결의 한계

반면, 이번 판결에서는 국가배상법에 따른 손해배상을 인정하면서도 ①장애인차별금지법에 따른 손해배상 의무는 인정하지 않았다는 한계가 있다(제46조 제1항). 국가의 제도적 차별에 대응하기 위해서는 국가에 대하여도 장애인차별금지법에 따른 손해배상을 통해 차별판단이 인정될 필요가 있다. 이 사건의 본질은 장애인의 접근권을 보장해야 할 국가가 오히려 장애인의 접근권을 중대하게 침해한 이른바 ‘제도에 의한 차별’이라는 점에 있다. 그런데도 법령의 미비를 이유로 장애인차별금지법에 따른 손해배상 의무를 인정하지 않은 점은 이 판결의 한계로 남아있다. 이는 궁극적으로는 장애인차별금지법의 개정을 통해서라도 반드시 바로잡아야 할 과제이다.

나아가 ②영유아를 양육하는 원고 K의 접근권을 장애인 접근권 보장에 따른 반사적 이익에 불과하다고 판시한 점 또한 이 판결의 한계라 할 수 있다. 접근권은 장애인만을 위한 것이 아니라 장애인·노인·임산부 등 일상생활에서 이동, 시설 이용 및 정보 접근 등에 불편을 느끼는 사람 모두에게 보장되어야 할 권리이다(장애인등편의법 제2조 제1호). 

접근권은 특정 집단만이 누릴 수 있는 권리가 아니고, 특정 집단만을 위해서 혹은 특정 집단만의 노력으로 보장할 수 있는 권리도 아니다. 유아차를 이용하는 영유아 동반자와 임산부, 휠체어나 지팡이를 이용하는 어르신, 카트를 이용하는 점원이나 택배기사, 캐리어를 끌고 여행을 다니는 여행객까지 사회 모든 구성원이 시설과 설비를 동등하게 이용할 수 있도록 접근권을 보장받아야 마땅하다. 그리고 사회 구성원 모두를 위하여 사회 모두가 변화를 결단하였을 때, 비로소 온전히 보장될 수 있는 권리이기도 하다.⁶  

장애인등편의법이 명시적으로 “장애인·노인·임산부 등 일상생활에서 이동, 시설 이용 및 정보 접근 등에 불편을 느끼는 사람” 모두가 접근권을 지닌다고 규정하였음에도(제2조 제1호, 제4조), 장애인 외의 사람들의 접근권을 “반사적 이익”에 불가하다고 판단한 것은 이 판결의 명백한 한계로서 반드시 시정되어야 한다.

남은 과제

장애인등편의법 및 시행령 개정

대법원 보충의견은 50㎡ 이상의 공중이용시설에 대하여만 경사로 등 편의시설 설치의무를 확대한 2022년 4월 27일자 장애인등편의법 개정 시행령(대통령령 제32607, 이하 ‘개정 시행령’) 또한 원고들의 접근권을 보장하기 위해 불충분하다는 점을 확인하였다. 구체적으로 개정 시행령과 부칙조항을 개정함으로써 기존에 설치된 소규모 소매점 등에 대하여도 단계적으로 편의시설 설치의무를 부과하여 장애인의 접근권을 실질적으로 보장하여야 한다는 점을 명시하였다.⁷ 나아가 장애인 편의시설 설치의무 대상시설을 바닥면적 등 규모에 따라 일부로 제한하는 장애인등편의증진법 시행령의 접근 방식은 근본적으로 재검토할 필요가 있다는 점을 언급하였다. 다만, 이러한 근본적인 변화를 위해서는 대상시설을 시행령에 사실상 포괄적으로 위임하고 있는 장애인등편의법의 개정이 병행될 필요가 있다.

장애인등편의법 및 시행령의 개정 방향에 대하여는 다양한 논의가 필요하다. 우선 소급적용을 장애인등편의법이 처음 시행된 1998년 4월 11일까지 소급할 것인지, 아니면 그 이전에 건축된 건물 등에 대하여까지 소급을 할 것인지가 문제가 된다. 나아가 소급하여 적용대상이 된 민간 시설주에 대하여 어느 정도의 편의시설 설치의무를 부여할 것인지도 문제가 된다. 비교적 비용이 적게 발생하는 경사로 설치의무와 달리 장애인 화장실 설치 등 건축물의 구조적 변경이 일어나는 의무를 소급적용하기 위해서는 그동안의 신뢰를 보호하기 위한 충분한 유예기간 설정이 필요하다.

나아가 국가 및 지방자치단체의 다양한 금융과 기술, 나아가 재정적, 행정적 지원이 동반되어야 소상공인 등에게 과도한 규제가 발생할 것이라는 우려를 해소할 수 있다. 이러한 논의의 과정에는 장애인들 당사자의 의견이 반드시 반영되어야 한다. 그러나 더 나아가 소상공인과 건축사를 포함한 다양한 이해관계자들의 의견 또한 세심히 듣고, 사회적 우려를 해소하기 위한 노력을 기울여야만 사회적으로 수용 가능한 합리적인 규제안을 도출해낼 수 있을 것이다.

한편, 장애인차별금지법과 장애인등편의법의 체계적 분리 또한 대안으로 검토될 수 있다. 현행 장애인등편의법에 따르면 대상시설이 될 경우 적용의 완화(제15조)를 받지 않는 이상 원칙적으로 법령에 의무로 규정된 모든 편의시설을 설치할 의무가 있다. 반면 장애인차별금지법에 따른 정당한 편의 제공은 과도한 부담이 발생하지 않는 한도 내에서 인정된다(제4조 제3항 제1호). 이처럼 두 법은 그 목적과 규율 범위가 다를 뿐 아니라, 이행을 담보하기 위한 절차에도 본질적인 차이가 존재한다. 그런데도 현행 장애인차별금지법에 따른 시설주의 정당한 편의 제공 의무는 장애인등편의법 시행령에 연동되어 있어 문제가 발생하고 있다(장애인차별금지법 시행령 제11조). 따라서 두 법의 적용대상을 구분하고, 소급적용의 대상이 된 시설주 등에게 과도한 부담이 발생하지 않는 한도 내에서 경사로 설치와 같은 정당한 편의를 제공 의무를 부여하는 방안을 대안으로 검토해 볼 수 있다.

행정 절차 개선 및 관련 법령 개정

필자가 속한 공익법단체 두루는 2023년부터 사단법인 무의, 브라이트 건축사무소, 지자체, 기업 등 관련 단체와 함께 “모두의 1층”이라는 이름의 경사로 설치 확산 프로젝트를 진행하고 있다. 2023년에는 성동구에서, 2024년에는 서울시 전역에서 경사로 설치 사업을 진행하며, 경사로 설치 확산을 가로막는 다양한 법적, 정책적 장벽들을 확인할 수 있었다. 그 과정에서 가장 큰 장벽은 ‘도로점용허가’와 ‘국유재산대부’였다. 이러한 행정 절차는 개인이 홀로 감당하기 어렵다. 심지어 변호사들이 ‘지자체’와 함께 진행하였던 사업에서도 이는 쉽게 넘기 어려운 장벽이었다. 장애인차별금지법이 정당한 편의 제공을 위한 국가 및 지방자치단체의 의무에 기술이나 재정적 지원 외에도 행정적 지원을 포함한 이유가 바로 여기에 있다(제8조 제2항).

편의시설 설치를 위한 도로점용허가는 도로법에 관련 규정이 있을 뿐만 아니라, 점용료 면제 규정까지 규정되어 있다(제68조 제8호, 동법 시행령 제55조 제10호). 그러나 편의시설 자체의 규격을 제외하고, 어떠한 경우에 점용을 허가하고, 어떠한 경우에는 허가하면 안 되는지에 대한 구체적인 규범은 존재하지 않는다. 따라서 허가 여부가 사실상 지자체 도로과 공무원의 재량에 일임된 상황이다. 그러나 지자체에서는 관련 지침이 없을 뿐만 아니라, 허가 사례가 드물고, 민원에 대한 우려로 인해 도로점용 허가에 소극적일 수밖에 없다. 도로점용허가가 이렇게 어렵다 보니, 현재 도로변에 설치된 경사로 중 상당수는 도로점용 허가를 받지 못한 채 설치되어 있다. 이로 인해 지자체 내에서도 장애인 담당 부처에서 경사로 설치 지원사업을 진행하는 와중에, 도로 관리 관련 부처에서는 이미 설치된 경사로를 불법점용물로 단속하는 상황이 발생하고 있다. 점용이 필요한 도로가 국가 소유의 부지일 경우 문제는 더욱 복잡하다. 국유재산을 관리하는 한국자산관리공사(이하 ‘캠코’)는 관련 선례와 지침이 없다고 한다. 국유재산법에도 도로법과 마찬가지로 경사로 등 편의시설 설치를 위해 대부허가 및 대부료를 감면 규정을 마련하고, 관련 지침을 제정할 필요가 있다.

이상의 문제들은 관련법 개정, 지침의 제정 등을 통한 행정절차 개선으로 해결될 수 있다. 예를 들어 관련부처(예를 들어 지자체 내 장애인복지과 및 도로과, 기재부, 캠코)간 협조체계를 만들어 창구를 지자체로 일원화하는 등 도로점용 및 국유재산대부에 관한 행정 절차를 간소화할 수 있다. 또한, 편의시설 설치를 위한 도로점용 및 국유재산 대부허가에 관한 안내자료를 제작 및 배포하여 애써 설치한 경사로가 이른바 ‘불법 점용물’로 전락하여 단속의 대상이 되는 것을 방지해야 한다. 나아가 사회적 비용을 감소시키기 위해서라도, 기존에 도로점용허가 없이 설치된 경사로 또한 일정 기준을 갖추었을 경우 사후적으로라도 허가를 받을 수 있도록 적극적 행정 지원을 고려해볼 필요가 있다. 다만 중앙정부와 지자체 사이에, 나아가 지자체 내의 부서 사이에서도 업무협약 또는 관련 지침만으로 협조가 원활하게 이루어지는 데에는 한계가 있을 수 있다. 따라서 종래에는 편의시설 설치를 위한 부처 간 협조가 원활히 이루어질 수 있도록 관련 법령을 개정하는 것이 바람직할 것이다.

실태조사 및 연구

실효성 있는 행정 절차 개선 및 법령 개정을 위해서는 실태조사를 포함하여 이해관계자와 전문가의 의견을 모으기 위한 연구가 필요하다. 특히 접근권을 보장하기 위한 정당한 목적이라 할지라도, 대상시설을 소급적으로 확대하기 위해서는 기존 건물의 시설주 등의 신뢰를 보호하기 위한 정교한 제도 설계가 필요하다.⁸ 나아가 도로점용과 국유재산대부 등의 복잡한 행정적 문제를 해결하기 위해서는 관계부처 실무자를 포함한 규제 전문가의 의견을 반영할 필요가 있다. 이를 위해 법학뿐만 아니라 건축학, 도시공학, 행정학 등 다양한 전문가들이 함께 협력할 필요가 있다. 무엇보다 장애인 등 이해관계자와 접근성 보장을 위해 활동하는 활동가들의 현장에서의 경험과 견해가 깊이 있게 다루어질 필요가 있다. 이처럼 이번 판결이 일회적 성과에 그치지 않고, 일상에서 체감할 수 있는 변화로 이어지기 위해서는 다양한 주체들의 연대를 기반으로 한 연구가 필요하다.

중앙정부의 역할 촉구

경사로 설치에만 초점을 맞춘다고 할지라도 경사로 설치의 전국적 확산을 위해서는 중앙정부가 컨트롤 타워가 될 필요가 있다. 현재 일부 지자체에서 경사로 설치 지원사업을 진행하고 있다. 그러나 장애인등편의법은 지방자치단체와 함께 국가에도 장애인의 접근권이 보장될 수 있도록 필요한 각종 시책을 마련할 의무를 부여하고 있다(제6조). 각 지자체에서 지역의 특성에 맞게 다양한 사업을 진행해 나가는 것은 바람직하다. 그러나 사업 시행에서 불가피하게 발생할 수밖에 없는 시행착오가 전국에서 반복되지 않도록 중앙정부가 컨트롤 타워가 되어, 경사로 등 편의시설 설치 지원사업을 관리, 감독하고, 나아가 재정적, 기술적, 행정적 지원을 해나갈 필요가 있다. 특히 그 과정에서 당사자, 시민단체, 전문가, 지자체, 소상공인 등 여러 당사자의 경험과 견해를 모아내어 효과적이면서도 효율적인 전국 단위의 접근권 정책을 마련해 나가야 할 것이다.

모두의 1층을 향하여

이번 대법원 전원합의체 판결의 재판과정에서는 이례적으로 공개변론이 진행되었다. 필자 또한 대리인으로서 공개변론을 준비하며, 그간 장애인 당사자와 활동가, 그리고 언론을 포함한 다양한 시민단체에서 접근권을 보장하기 위해 함께해 온 노력을 살펴볼 수 있었다. 40년 전 故 김순석 열사의 선구적 외침 후에도, 수많은 장애인 당사자와 활동가들은 정부와 사회를 향하여 접근권 보장을 요구하며 끊임없는 투쟁을 이어왔다. 대법원 또한 판결문에 이를 명시하며, 장애인 단체의 투쟁이 있었기에, 피고 대한민국 소속 공무원들 또한 이 사건 시행령이 위법이라는 점을 충분히 인식할 수 있었다고 판단하였다. 다시 말해, 이번 판결은 지난 40년간 접근권을 위해 투쟁해온 모두가 함께 만들어낸 성과라 할 수 있다.

그러나 접근권 운동은 특정 집단만을 위한 운동이 되어서는 안 된다. 한국 사회가 직면한 저출산·고령화의 문제는 접근권의 포괄적 보장이 한국 사회의 장기적 존속을 위해서도 불가피한 문제라는 점을 드러내고 있다. 또한, 캐리어를 끌거나 휠체어 또는 유아차를 이용하더라도 여행하기 좋은 도시가 된다면 도시의 경쟁력이 올라갈 것이다. 이처럼 접근권 운동은 장기적으로 “유니버설 디자인 기본법” 제정과 같은 포괄적 접근권 보장 운동으로 확산되어 나갈 필요가 있다. 대상시설의 종류에서도 “1층이 있는 삶” 혹은 “모두의 1층” 소송에서 집중적으로 다루었던 편의점, 카페, 호텔과 같은 소규모 공중이용시설 외에도 영화관, 체육시설, 장례식장 등 다양한 시설로 범위를 확대해 나갈 수 있을 것이다. 더 나아가 편의시설 종류와 관련하여서도 경사로 못지않게 중요한 출입문, 승강기, 위생시설(화장실) 등으로도 확대해 나갈 수도 있을 것이다.

이러한 포괄적 접근권 운동이 확산한다면, 한국 사회가 연령, 성별, 나이, 장애 유무 등의 개인적 특성과 무관하게 누구나 안전하고 편리하게 생활할 수 있는 공간으로 변화해 나갈 수 있을 것이다.

| 미주 |

1. 대법원 2024.12.19. 선고 2022다289051 판결 ↩︎
2. 대법원 2024.12.19. 선고 2022다289051 판결(cf. 장애인등편의법 제4조) ↩︎
3. 대법원 2010.4.22. 선고 2008다38288 판결 참조 ↩︎
4. CRPD/C/KOR/CO/1 ↩︎
5. 국가인권위원회 2017.12.14. 결정 ↩︎
6. 이는 필자가 속해 있는 공익법단체 두루에서 “1층이 있는 삶”이라는 슬로건 하에 시작된 이 소송 및 관련 프로젝트를 최근 “모두의 1층”으로 명명한 이유이기도 하다. ↩︎
7. 다수의견은 “편의시설 설치의무 대상시설의 범위가 지나치게 좁아 사회·경제적 발전 정도 및 장애인 편의시설 설치에 관한 사회적 공감대를 따라가지 못한다면, 그러한 규정은 법률이 보장하고자 한 장애인의 접근권을 침해하거나, 장애인의 접근권을 점진적으로 확대해 나아가고자 한 모법의 위임 취지를 도외시한 것”으로 평가될 수 있다고 판시하였으며, 이는 다수의견 또한 현행 개정 시행령 또한 장애인 접근권 보장에 불충분하다는 점을 시사한 것으로 해석할 수 있다. ↩︎
8. 단, 기존 시설주에게 장래에 있어 편의시설 설치의무를 부여한다고 하더라도 이는 헌법이 금지하는 소급입법에 따른 재산권의 박탈 등이 아닌 부진정 소급효에 불과하다(제13조 제2항). 부진정 소급효의 경우 유예기간을 충분히 부여하거나 재정적 지원을 제공하는 등 기존의 법적 상태의 존속에 관한 신뢰가 과도하게 침해되지 않도록 규정하는 방식으로 해결할 수 있다[차성안,“ 바닥면적, 설치 시점에 따른 장애인 편의시설 접근권 제한-서울중앙지방법원 2022.02.10. 선고 2018가합524424 판결 중 확정된 편의점 가맹본부를 상대로 한 청구 부분을 중심으로”, 이화여자대학교『 법학논집』 제29권 제2호 (2024.12.), 484., 한수웅,『 헌법학』(제12판), 법문사(2022), 278-292. 참조]. ↩︎

월간 <복지동향> 2025년 4월호(제318호)