[토론회] 형사사법체계, 앞으로 나아갈 길은 어디인가

수사-기소 조직적 분리안 제언과 검토

7/16(화), 참여연대 사법감시센터 토론회 개최

검찰의 수사-기소의 조직적 분리와 시민사법 필요해

검찰개혁 이후 다음 단계로서의 수사절차법, 숙고해야

참여연대 사법감시센터는 오늘(7/16), 참여연대 아름드리홀에서 ‘형사사법체계, 앞으로 나아갈 길은 어디인가’ 토론회를 개최했습니다. 한상희 참여연대 공동대표가 좌장을 맡은 이번 토론회에서 오병두 홍익대 법과대학 교수, 이근우 가천대 법과대학 교수, 유승익 한동대 연구교수가 각각 발제를 맡았습니다. 백민 민주사회를 위한 변호사모임 사법센터 검경개혁소위원회 간사, 김면기 경찰대학 법학과 교수, 이국운 한동대 법학부 교수, 박성오 더불어민주당 검찰개혁TF 자문위원, 이광철 조국혁심당 검찰독재조기종식특별위원회 총괄간사가 토론자로 참여했습니다.

첫 번째 발제자인 오병두 홍익대 법과대학 교수는 ‘수사-기소 분리와 형사사법개혁 – 참여연대안과 최근 국회 법안의 비교와 분석’ 발제를 통해 더불어민주당, 조국혁신당, 참여연대가 검찰권을 분산해 합리적으로 견제해야 한다는 흐름에서는 일치하지만, 법률전문가만이 아니라 시민의 참여를 통해 견제해야 한다, 즉 ‘시민사법’ 부분에서 차이를 보인다고 짚었습니다. 오병두 교수는 경찰의 수사에 대한 검찰의 통제와 검찰에 대한 법원의 통제와 같이 기관 간 통제 단계에서 경찰이 수사를 묻거나(암장) 불송치하는 경우, 검찰의 기소하지 않는 경우 등 권한 남용으로 인한 사각지대가 발생하고 남용된 권한을 통제할 수 있는 장치가 필요하다고 주장했습니다. ‘수사-기소의 분리’에는 ‘수사기관의 수사에 대한 책임성’과 ‘공소기관의 공소에 대한 책임성’이라는 기관 간 책임 분배가 작용해야 하므로, 이 사각지대를 해소하고 법적으로 통제하기 위해 시민의 적극적 참여와 시민의 책임 추궁 원리를 통해 효율적으로 접근하는 ‘시민사법’이 필요하다고 강조했습니다. 그러나 시민사법이 비현실적이고 수사 효율성이 떨어진다는 비판은 문재인정부에서 진행된 검경수사권 조정 당시 검찰이 내세운 가장 강력한 논리이자 가치 판단이라고 지적했습니다. 오병두 교수는 시민의 위치를 어디에 둘 것인지는 제도 설계로 보완해야 할 문제이지 제도 도입을 반대할 문제가 아니라며, 시민참여의 단점을 보완하고 장점을 극대화해 제도를 설계해야 한다고 강조했습니다. 아울러 오병두 교수는 자치경찰의 실질화와 행정경찰과 사법경찰의 조직적 분리, 검찰의 수사-기소의 조직적 분리를 통해 사법경찰과 검찰의 수사 조직을 국무총리실 소속 ‘국가수사청’으로 일원화하고, 국가수사위원회를 통해 국가수사청을 견제하도록 하며, 지방검찰청 중심제를 통해 공소권의 기능적, 지역적 분할을 구성한 참여연대 형사사법체계안과 더불어민주당, 조국혁신당의 검찰개혁안을 비교하며 발제를 마무리했습니다.

두 번째 발제자인 가천대 법과대학 이근우 교수는, ‘형사사법체계 개혁, 시민의 민주적 통제 방안 중심으로’를 발제했습니다. 이근우 교수는 현재 각종 정부기관에 설치된 위원회 중 금융위원회 등과 같은 행정기구 외의 시민참여 위원회가 실질적으로 작동되지 않다는 것을 비판했습니다. 수사기관의 경우, 기관 내부에 설치되면서 외부인으로 구성된 통제기구 역할을 해야 할 위원회가 ‘학식과 덕망이 있는 사람’을 포함해 ‘수사경력이 있는 자’를 요구하는 것은 전직 경찰관 또는 전직 검사, 전직 검찰 수사관 등과 같이 수사기관 친화적인 위원을 위촉/임명하게 되어 본질적으로 작동되기 어렵다는 점을 짚었습니다. 위원 구성부터 위원장 호선까지 수사기관을 견제하거나 통제하지 못하는 현재의 형해화된 시민참여 위원회가 아니라 보다 실질적인 위원회 구성 등 시민참여 방안이 필요하다고 주장했습니다.

마지막 발제자인 유승익 한동대 연구교수는, ‘수사절차법, 무엇이 담겨야 하는가’ 발제를 통해 크게 세 가지 이유를 들어 수사절차법의 중요성을 강조했습니다. 우선 현행 형사소송법이 기본적으로 수사기관 위주로 규율되고 있어, 수사를 받는 시민의 입장에서 어떤 절차에 의해 수사받을 것인지 직관적으로 알지 못한다는 점을 들었습니다. 특히 수사절차와 관련한 규정이 형사소송법 뿐 아니라 각 기관의 지침, 예규 등 산재되어 있어 이를 모아내야 한다고 밝혔습니다. 두 번째로, 사후적으로 큰 틀에서 적법성 통제가 이루어지고 있지만 현대 수사 환경에서 원칙으로 작동하기 어렵다는 점을 꼽았습니다. 유승익 교수는 디지털 수사를 예로 들어 정보를 취득하고 축적하는 과정에서 수사기관의 수사에 대한 규제가 사실상 전무한 환경이라며 현재 한국의 수사구조가 1953년 형사소송법 개정 당시의 아날로그 시대에 머물러 있다고 짚었습니다. 세번째로 검찰과 경찰 등 전문화된 전통적인 수사기관 뿐 아니라 특별사법경찰관리와 같이 행정기관에도 수사기능이 존재하므로, 이에 대한 통제를 위해서라도 수사절차법이 필요하다고 주장했습니다. 그러나 각 수사기관의 자체적 지침, 예규 등에 규정된 수사절차를 법률로 양성화하는 것에 대한 우려도 피력했습니다. 기존의 수사관행에 대한 법제화는 고려할 지점이나 탈법적 수사관행을 정당화할 수 있는 가능성이 있으므로 무차별적 양성화를 지양해야 한다고 덧붙였습니다. 아울러, 수사절차법이 민주화 이후 시도되었던 검찰, 경찰, 국정원 개혁 등 권력기관 개혁을 결산하고 종합하는 작업이므로, 역량을 집중해야 한다고 강조했습니다.

첫 번째 토론자인 민변 사법센터 검경개혁소위원회 간사 백민 변호사는 수사와 기소의 분리를 ‘의약분업’에 비유하며, 비대해진 검찰 권한으로 인한 문제를 해결하기 위해 특단의 대책이 필요하다고 주장했습니다. 수사-기소 분리 이후 검사는 법률 전문가이자, 경찰 수사의 협력자, 기소 담당자, 공소유지자, 형벌의 집행자로서 역할할 수 있을 것이라고 밝혔습니다. 이어 발제에 대해 ▲ 국가수사청과 중수처의 관계 설정, ▲ 참여연대의 수사위원회 구성안에서 정부·여당이 과반을 차지하게 되는 문제, ▲ 수사협의체의 원활한 작동을 위한 요건, ▲ 검사의 보완수사권 유지에 대한 우려, ▲ 수사절차법상 조사와 수사의 구분 등을 질의했습니다.

두 번째 토론자인 경찰대 법학과 김면기 교수는 수사절차를 형사소송 1심의 하위요소로 구성하고 있는 현행 형사소송법은 당사자주의 형태로 변모한 현재의 형사절차와는 맞지 않는다며 수사절차법의 필요성을 강조했습니다. 제정 논의의 세밀화를 위해 ▲ 수사절차의 기본원칙은 물론 수사에 대한 개념이 정립되어야 하고, ▲ 현행 형사소송법상 법원에 적용되는 조문을 수사에 준용하는 ‘준용조문’이 그 자체로 완결성 있도록 재정비해야 하며, ▲ 수사절차 규정의 구체화 및 개혁이 필요하다고 주장했습니다. 수사절차의 개혁과 관련해서는 △ 국가수사청의 도입 전 중간 단계로서 중수청의 의미를 짚고, 수사범위 설정 시 국가수사본부와의 업무범위 중첩 및 조직·인력 분배를 고려해야 한다고 주장했습니다. 또한 △ ‘전문가 또는 학식·덕망을 갖춘 인사 중심’ 위원회 운영의 실효성에 의문을 제기하며, 국민참여재판과 같은 일반적 시민참여가 가능한 형태의 위원회 도입을 제안했고, △ 현 국면에서 영장청구권에 대한 논의가 생략되어 있으나, 사실상 검찰청의 수사 기능에서 행사하던 영장청구 업무를 수사기관과 공소관(검사) 중 누가 담당하는 것이 바람직한지 근본적 논의가 필요한 시점이라고 지적했습니다.

세 번째 토론자인 한동대 법학부 이국운 교수는 문재인 정부에서 검찰개혁을 기관 대 기관의 문제로 접근하는 자유주의적 관점에서 추진했으나, 한계에 부딪힌 지금은 거시·미시적 관점에서 권력 균형을 갖추고 공화주의적 관점에서 접근할 필요가 있다고 주장했습니다. 이를 시민들에게 설득하기 위해서는 사실 판단에 해당하는 수사와 법률적 판단에 해당하는 기소가 분리되어 다른 기관에 소속될 수 있음을 시민들에게 설명하는 과정이 필요하다고 제안했습니다. 구체적인 개혁 방안으로는 검사장 직선제를 통해 검찰 권력을 내부에서 분할하는 방안을 검토해야 한다고 주장했습니다. 또한 수사절차법 제정 시에 현행 검찰 내부 규정을 활용한다면 기존의 국가주의적 관행이 법률화될 우려가 있으므로, 적법절차의 원리에 기반하여 제정되어야 하며 피의자 · 피해자 · 변호인의 권리가 명시되어야 한다고 주장했습니다. 나아가 수사기구는 참여연대안과 같이 모든 수사를 아우르는 전문 수사기구를 만드는 것은 불가피하나, 총리실 직할 시 내각의 칼로 활용될 우려가 있다며 법무부 산하에 두는 방안을 제안했습니다.

네 번째 토론자인 더불어민주당 검찰개혁TF 박성오 자문위원은 검찰개혁 법안 추진을 위한 22대 국회의 상황을 검토했습니다. 과거 20, 21대 국회에 비해 22대 국회의 의석 구조가 유리하고, 검찰권 남용 등에 대한 국민의 문제의식도 강화되었으며, 형사사법체계 개혁과 관련한 전문가·시민사회의 의견이 큰 틀에서 다르지 않다고 진단했습니다. 이에 국회가 개혁법안을 성과 있게 추진해야 한다고 주장했습니다.

마지막 토론자인 조국혁신당 검찰독재조기종식특별위원회 총괄간사 이광철 변호사는 공적 권한이 취지에 맞게 행사되면서도 남용되지 않는 균형과 조화가 이뤄져야 함을 강조하며, 관료(공무원)를 움직일 방안을 고민해야 한다고 주장했습니다. 위원회 구조와 관련해서는 시민 간 격차나 참여 형태의 한계 등 시민통제의 허와 실을 고려해 보조적으로 도입되어야 한다고 주장했습니다. 다만 기소심의위원회와 같은 추첨제 방식으로 무작위의 시민들이 직접 의사결정에 참여하는 구조는 바람직하다는 입장을 밝혔습니다. 수사절차법에 대해서는 국민들이 필요한 법을 찾기 어려운 현실을 짚으며 시행의 필요성을 강조했고, 조국혁신당의 안은 관료들의 수용성을 고려해 실무상 규범력 있는 규정들을 반영했음을 밝혔습니다.

이후 이어진 질의응답에서 이광철 총괄간사가 검찰 권력의 분권에 대한 회의적 입장을 밝힌 것에 대해, 이국운 교수는 검사장 직선제는 행정·정치 차원의 자치 분권과 맥락이 다르고 주민의 직선을 통해 수사기관 통제·기소를 위한 ‘호민관’을 세우는 것이라고 설명했습니다. 오병두 교수는 토론에서 지적된 시민참여기구 관련 지적에 대해 전문성 확보를 위한 법률보좌관 배치 등의 방안을 제시했습니다. 강제처분 등 수사절차법을 통해서만 규정할 수 있는 수사절차가 있는 만큼, 야당 협의체를 구성해 통한 수사절차법 제정을 위한 강령을 마련하는 것부터 시작해야 한다고 제안했습니다. 이근우 교수는 특사경의 행정조사와 수사 사이에 경계가 흐릿한 지점들을 지적하며, 자치경찰과 특사경을 포함해 시각을 넓힌 논의가 필요하다고 주장했습니다. 유승익 교수는 검찰개혁을 위주로 진행되고 있는 형사사법체계 개혁 논의에 우려를 표하며, 경찰·국정원 등을 포함해 현실에서의 다양한 권력의 작동과 정치적 상황을 고려한 개혁안이 마련되어야 한다고 밝혔습니다.

한상희 참여연대 공동대표는 검찰개혁이 우리 사회가 보다 더 민주화 되고 법치에 충실한 정의가 구현되는 사회를 위해 반드시 넘어야 할 큰 장벽이라고 짚으며, 각계의 입장에 대한 충실하고 치열한 논의의 장을 펼치기 위해 오늘 토론회를 주최했다고 밝히며 마무리했습니다.

1. 취지와 목적

• 22대 국회가 개원한 후 더불어민주당과 조국혁신당은 각각 형사사법체계 개편 관련 법안을 제안했습니다. 더불어민주당 검찰개혁TF안의 주요 내용은 검찰의 수사-기소를 ‘기능 분리’에 초점을 맞춰 국무총리실 산하 중대범죄수사처 신설입니다. 조국혁신당의 안도 검찰의 수사-기소를 ‘기능 분리’를 중심으로 분리해 법무부 산하 중대범죄수사청을 설치하는 내용입니다. 양당 모두 기소와 공소 유지를 하는 공소청도 제안하고 있으며, 조국혁신당은 수사의 개시 및 보완수사 절차 등을 규정한 수사절차법 안을 제시했습니다.
• 지난 7월 2일 국회에서 검사 4인의 탄핵안이 갑작스레 발의되자, 검찰총장을 필두로 검사들이 나서 탄핵은 물론 국회의 검찰개혁 입법에 대한 반발이 이어지고 있습니다. 검찰총장은 국회의 탄핵소추안 발의를 직권남용 혐의로 위법성 검토에 나서겠다고 하기도 했습니다. 위헌적이고 위험한 발언입니다. 헌법에 따른 국회의 탄핵소추행위를 수사할 수도 있다고 밝히는 것은 우리 사회에서 검찰이 가진 힘을 보여주는 것입니다. 결과적으로 국회의 검사 탄핵소추안은 ‘방탄탄핵’ ‘보복탄핵’ 등 비판 여론이 비등하자 법사위 논의가 미뤄졌습니다. 검찰총장은 국회에서 추진되고 있는 검찰개혁 법안에 대한 논의에 대해 ‘검찰청 폐지 법안으로 검찰에 문제가 있다고 해서 아예 문을 닫는 것은 눈과 귀를 도려내는 것”이라고 비판했습니다. 검사탄핵에 대한 검찰총장과 검사들의 험악한 반발은 형사사법체계 개편 논의가 쉽지 않을 것임을 예상하게 합니다. 반면 왜 형사사법체계 전면개편 논의가 필요한지도 보여주는 것입니다.
• 수사와 기소의 분리 논의는 당장에 검찰에 집중된 권한을 분산시키는 단기적 목표뿐만 아니라 경찰의 권한 분산 등 형사사법체계의 전면개편이라는 틀 안에서 논의되어야 합니다. 이에 참여연대는 2020년부터 검찰의 수사-기소를 ‘기능’이 아니라 ‘조직적으로 분리’해야 하며 기소권과 수사권에 대한 시민적 통제장치 마련이 중요하다고 지적해왔습니다. 22대 국회 개원을 맞아 참여연대안과 민주당안, 조국혁신당 안 비교 분석을 통해 형사사법체계 개혁의 방향과 구체적 입법 논의를 제안하고 촉진하고자 토론회를 개최합니다. 아울러 수사기소기관에 대한 민주적 통제방안과 수사절차법 제정의 필요성을 확인하며 제정 요강을 제언하고자 합니다.

2. 개요

• [토론회] 형사사법체계, 앞으로 나아갈 길은 어디인가:수사-기소 조직적 분리안 제언과 검토
• 일시 장소 : 2024. 7. 16. (화) 10:00~12:30 / 참여연대 아름드리홀 
• 주최 : 참여연대
• 프로그램
  • 좌장 : 한상희 참여연대 공동대표
  • 발제1 : 수사-기소 분리와 형사사법개혁 – 참여연대안과 최근 국회 법안의 비교와 분석_오병두 홍익대 법과대학 교수
  • 발제2 : 형사사법체계 개혁, 시민의 민주적 통제 방안 중심으로_이근우 가천대 법과대학 교수
  • 발제3 : 수사절차법, 무엇이 담겨야 하는가_유승익 한동대 연구교수
  • 토론 :
    • 김면기 경찰대 법학과 교수
    • 백민 민변 사법센터 검경개혁소위원회 간사
    • 이국운 한동대 법학부 교수
    • 박성오 더불어민주당 검찰개혁TF 자문위원
    • 이광철 조국혁신당 검찰독재조기종식특별위원회 총괄간사
• 문의 : 참여연대 사법감시센터(02-723-0666, jw@pspd.org)

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