사법감시센터 검찰개혁 2025-06-10 11523

[새정부과제] 검찰 권한 분산, 수사·기소 분리 위한 형사사법체계 개편

“이재명 대통령과 새 정부에 제안합니다”

내란의 긴 터널을 지나 새 정부가 출범했습니다. 향후 5년은 민생경제와 민주주의 과제를 조속히 해결하고, 기후위기와 디지털 전환, 대외 정세 변화에 적극 대응해야 하는 결정적인 시기입니다. 임기를 막 시작하는 이재명 정부의 역할과 책임은 그 어느 때보다 막중할 것입니다. 광장의 시민들 또한, 지난 3년간 누적된 정책적 오류와 실패를 바로잡고, 내란의 극복을 넘어 더 나은 사회로 나아갈 수 있길 바라 마지 않을 것입니다.

참여연대는 이재명 대통령과 새 정부의 국정과 각 부처 정책에 반영할 개혁정책 과제 보고서를 마련했습니다. 정치·경제·사회·인권·전환 등 각 12개 분야를 망라하여 이재명 대통령의 공약을 검토하여 추진 또는 수정·보완할 공약은 무엇인지 밝히고 64개의 개혁정책 과제를 제안합니다. 이재명 정부가 충실하게 검토하고 국정 기조와 과제에 반영하여 이행되기를 바랍니다.

📌이재명 정부에 제안하는 참여연대 정책과제 [원문보기/다운로드]

III. 권력기관개혁 분야
✨정책과제1. 검찰 권한 분산, 수사기소 분리 위한 형사사법체계 개편
✨정책과제2. 공수처 권한과 역량 강화
✨정책과제3. 경찰·국정원의 권한 축소 및 민주적 통제 강화
✨정책과제4. 감사원 남용을 막기 위한 「감사원법」 개정
✨정책과제5. 수사기관의 무분별한 압수·수색 영장 견제

윤석열 정권에서 검찰과 감사원, 경찰 등 권력기관은 자신들에게 주어진 권한을 통치의 수단으로 전락시켰습니다. 특히 검찰은 ‘수사통치’라는 비판을 받을 정도로 대통령의 정치적 반대자, 야당, 시민사회단체, 노동조합 등을 수사 대상으로 삼아 먼지털이식으로 수사하고 기소하였습니다. 감사원 역시 독립성과 중립성이 몰각되고 대통령의 통치수단으로 활용되었습니다.

권력기관 개혁분야에서는 검찰의 권한을 분산시키고 수사기소기관을 분리시키는 형사사법체계 개편을 가장 핵심적 과제로 제시했습니다. 또한 공수처를 강화하고, 권한이 커지는 경찰의 민주적 통제를 강화하는 방안, 여전히 무소불위의 권한을 가진 국정원의 권한을 축소시키는 정책도 제시했습니다. 개헌 이전에 감사원의 감사권을 막을 정책과제도 제안하고, 인권 보장을 위한 압수수색 영장 견제방안도 함께 제시했습니다.

[새정부과제] 검찰 권한 분산, 수사·기소 분리 위한 형사사법체계 개편

현황과 문제점

2020년 검⋅경수사권 조정 입법과 2022년 5월 검찰 직접수사 축소 입법(검찰청법, 형사소송법 개정) 등 검찰개혁 입법이 일부 이뤄짐. 그러나 법무부는 ‘중요 범죄’ 판단 기준의 모호성 등 입법상 미비점을 이용하여 법개정 취지에 반하게 시행령을 개정함(소위 ‘검수원복’ 시행령, 이는 검찰 직접수사 범위를 확대함). 해당 시행령을 근거로 검찰은 법에서 정한 검사의 직접수사 가능 범죄 범위를 넘어선 수사를 진행해온 바 있음. 이에 모법의 취지에 역행하는 시행령 개정을 막고 형사사법체계를 안정화시키기 위해 검찰 직접수사를 폐지하고, 수사와 기소를 조직적으로 분리하는 방향으로 후속 입법을 신속히 마무리해야 함.
특히 이번 내란 사태 직후 공수처-검찰-경찰 간 내란죄 수사권 논란이 컸음. 수사⋅기소권의 오남용을 막고 형사사법체계의 혼란을 방지하기 위해 수사와 기소의 완전한 조직적 분리와 상호 견제가 필요함. 이를 위해 검찰은 직접수사 폐지 및 기소 중심 업무를, 기존 경찰은 수사 이외에 경비, 보안, 정보 등 다양한 경찰 기능을 하고, 범죄에 대한 수사를 주요 업무로 하는 조직(가칭 ‘국가수사청’)을 신설해야 함.
아울러 ‘수사-기소 분리’와 ‘사법경찰과 행정경찰의 분리’는 그 자체로 제도적 개선이 되지만 그것만으로는 기대한 바대로 ‘견제와 균형’의 원리가 원활하게 작동하는 것은 아니며, 지속적인 민주적, 시민참여형 감시-통제 장치가 필요함. ‘국가수사청’의 수사권에 대한 민주적 통제는 수사절차상 위법을 통제하는 장치로서 수사위원회와, 수사결과(수사의 내용)에 대한 심의기구로서 수사적정성심의위원회를 각각 신설해야 함. 검찰(‘공소청’)의 공소권에 관한 통제기구는 사전적 심의기구로 기소/불기소 여부를 결정하는 시민참여 기구인 공소심의위원회와, 불기소처분 자체의 적정성을 심사하는 사전적 시민참여기구로서 검찰시민위원회 제도를 도입할 필요가 있음.
검찰과 검찰총장의 권한을 지방검사장에게 분산시키고 민주적 통제를 강화해야 함. 중장기적으로 검찰권력을 일부 분산하는 수준에 머무는 개혁이 아닌 권력의 민주적 통제 원칙(주민에 의한 선출)을 도입한 검찰권의 민주적 통제가 필요함.
환경·재난 범죄나 공직자 범죄처럼 직접적 피해당사자가 모호해 고소권자가 불분명하고 주로 시민단체 등 제3자의 고발에 의해 수사가 시작되는 사건의 경우, 경찰이 불기소하면 이의제기가 불가능한 만큼, 고발인 이의신청권을 다시 명문화해야 함.

관련 공약과 평가 의견

1. 관련 공약 : 수사·기소를 분리하고 수사기관 전문성 확보

[수정·보완 필요] 수사·기소 분리라는 개혁 방향은 적절하지만 어떻게 분리하겠다는 구체성이 결여되어 있음. 검·경 수사권 조정 과정에서 기능적 분리가 사실상 현실에서 명확히게 구분되기 어렵다는 점이 확인되고 있는 만큼 조직적 분리방안을 마련할 필요가 있음.

2. 관련 공약 : 검사의 기소권남용에 대한 사법통제 실질화

[수정·보완 필요] 방향성은 맞지만, 구체적인 내용이 제시되지 않음.

구체적 과제 제안

1. 수사기소 분리 등 검찰권 분산 위한 검찰청법 개정 및 국가수사청(가칭) 설치

검찰개혁 모델로서는 ‘수사-기소의 (조직적) 분리’를, 경찰개혁 모델로서는 ‘행정경찰-사법경찰 분리’와 ‘국가경찰과 자치경찰의 분리’를 기본 원칙으로 하면서 이를 통일적으로 구성함. 즉 검찰 수사·기소의 조직적 분리 등 검찰권 분산을 위해 검찰 직접수사인력(검찰수사관)을 떼어내고 ‘사법경찰과 행정경찰의 분리’ 후 독립적인 국가수사청을 설립. 즉 기존 검찰과 국가수사본부가 분산해 담당하던 범죄 수사를 국가수사청이 맡도록 함(자치경찰이 담당하는 수사는 제외). 관련하여 국가수사청을 별도로 설치하는 법률을 제정함.
구체적으로 ① 수사기관으로는 경찰과 검찰의 수사인력을 통합한 ‘국가수사청’을 도입하고, ② 공소기관으로는 검찰을 분권화하여(단일검찰체제 해소) 지방검찰청 단위로 재편하면서, ③ 수사와 공소에 대하여 실질적 감독권을 가진 시민참여기구를 두는 것 등을 골자로 함.

2. 수사기구, 검찰기구에 대한 시민참여기구 신설

시민참여기구로는 국가수사청의 감독기구를 국무총리 소속 합의제 행정기관으로 도입. 수사활동 통제를 위해 업무 전반을 심의·의결하고, 개별 수사의 적법성 통제 역할을 하는 ‘국가수사위원회’(가칭)를 설치함.
수사-기소 분리 후 수사 결과(수사의 내용)에 대한 심의기구로서 시민들이 참여하는 수사적정성심의위원회를 도입함. 수사단계에서 수사상의 잘못을 통제할 수 있는 책임 추궁제도로 시민참여기구로서 수사위원회를 설치하고, 수사의 적법성 통제 역할을 함.
수사-기소 분리 후 공소권에 대한 민주적 통제 장치도 강화함. 불기소처분에 대해서는 일본의 검찰심사회제도와 같은 검찰시민위원회를 구성함. 위법·부당한 기소권 행사에 대하여 사전적으로 통제하기 위한 시민참여기구로 공소심의위원회를 도입함.

3. 지방검사장(지방검찰청) 중심제 및 검사장직선제

지방검사장의 권한을 강화하여 지방검사장이 관할구역의 공소업무와 지역 자치경찰 수사에 대한 사법적 통제를 주관하게 하고, 이를 통해 검찰총장의 권한을 분산함.
중장기적으로 권한과 책임이 커지는 지방검사장에 대한 민주적 통제를 강화하도록 지방검사장 주민직선제 도입, 이를 위해 검찰청법 제21조, 제34조 1항 개정 및 절차 규정을 신설함.

4. 사회적 범죄 사건 불기소 결정에 대한 이의제기권 복원을 위한 형사소송법 개정