오세훈 시장 도심 녹지축 사업 위해 세계유산 종묘의 역사문화적 가치 훼손
수년간 문화재 심의와 논의 거쳐 확정·철거까지 완료한 사업 뒤집어
서울시의 위법·부당한 행정 전반에 대해 엄정하게 감사해야
참여연대는 오늘(1/27) 참여연대 2층 아름드리홀에서 세운4구역 관련 서울시 공익감사청구 기자회견을 진행했습니다. 세운재정비촉진지구 4구역(이하 세운4구역)과 관련해 서울시가 장기간의 논의와 문화재 심의를 거쳐 형성된 기존 행정 판단과 사업 추진 경과를 스스로 뒤집었으며, 그 과정에서 세계문화유산인 종묘의 역사문화환경을 중대하게 훼손할 우려가 크다고 밝혔습니다.
구체적으로 ▲세계문화유산으로 지정된 종묘의 역사문화환경 훼손을 초래한 서울시 개발 행정의 위법·부당성, ▲「서울시 문화재 보호 조례」제19조 제5항의 의의 및 임의 삭제의 부당성,▲부실한 지방공기업 사업타당성 평가와 SH공사의 부당한 업무 처리, ▲설계업체 변경 계약 체결의 위법·부당성 등을 지적하며, 서울시 행정 전반에 대한 감사원의 엄정한 감사를 요구했습니다.
임재만 세종대 교수는 종묘가 “세계유산 부지 내의 시야에 부정적인 영향을 미칠 수 있는 주변 지역에 고층 건물 건설을 허가해서는 안 된다”고 지속적으로 강조되어 온 곳인데도, 오세훈 시장이 자신의 정치적 성과를 위해 허울 뿐인 도심 녹지축 사업을 완성하고자 ‘대한민국 1호 유네스코 세계유산’인 종묘의 역사·문화적 가치를 훼손하고 있다고 비판했습니다. 특히, 임 교수는 도심 녹지축 조성 비용을 인근 개발 이익으로 충당하려는 무리한 사업 구조 자체가 근본적인 문제라고 지적하며, 세운4구역 정비사업은 이미 2020년 2월 문화재위원회 심의를 거쳐 종묘 보존을 조건으로 높이 71.9m(20층) 관리처분인가를 받은 사업이라는 점을 강조했습니다.
임교수는 “높이를 두 배 가까이 높여도 종묘에 영향이 없다는 서울시의 주장은 시민들이 납득하기 어렵다”며 “오세훈 시장이 유네스코와 문화재위원회의 결의와 경고를 무시한 채 형식적 절차만 지키면 된다는 오만한 행정을 펼치고 있다”고 강하게 질타했습니다. 또한, 무분별한 개발로 인해 세계유산 지정이 해제되거나 위험유산 목록에 오른 해외사례를 언급하며, “문화유산 훼손은 ▲국가적 망신은 물론, ▲관광 경쟁력 상실, ▲고부가가치 문화관광객 감소, ▲유네스코의 기술 조언과 국제 보존기금 중단, ▲향후 세계유산 추가 등재에 대한 불이익으로 이어질 수 있다”고 우려했습니다.
박효주 참여연대 주거조세팀장은, 세운4구역이 2004년 2월 도시환경정비사업 구역으로 지정된 이후 약 16년에 걸쳐 ▲2018년 6월 사업시행인가, ▲2020년 2월 관리처분인가를 거쳐, ▲2023년 2월에는 건축물 해체 공사와 문화재 발굴조사까지 완료된 사업이라고 설명했습니다.
이 과정에서 문화재위원회 심의, 정책자문, 주민 협의 등 장기간의 공적 논의가 축적돼 왔다는 점도 강조했습니다. 박 팀장은 특히, 2009년 3월 오세훈 당시 서울시장이 도심 녹지축 조성을 이유로 세운4구역 최고 높이를 122.3m(36층)로 추진했으나, 약 5년에 걸친 문화재위원회 심의 끝에 2014년 9월 종묘 경관 보호를 조건으로 71.9m(20층)로 최종 확정되었다는 점을 짚었습니다. 이 높이 기준은 이후 사업시행인가와 관리처분인가에 그대로 반영됐습니다.
그러나 2021년 재선에 성공한 오세훈 서울시장은 ▲2022년 4월 「녹지생태도심 재창조 전략」을 발표한 뒤, ▲이미 상당 부분 진행·완료된 세운4구역 사업을 대상으로 2025년 10월 최고 높이를 141.9m(38층)로 상향하는 전면적 계획 변경을 단행했고, 이를 뒷받침하기 위해 ▲서울특별시 문화재 보호 조례가 개정되었고, 이로 인해 국가유산청과의 갈등과 각종 논란이 이어지고 있다고 지적했습니다.
<종묘의 역사문화환경 훼손 우려를 초래한 서울시 개발행정의 위법·부당성>을 설명한 권정순 변호사는 서울시가 ‘도시 경쟁력 강화를 위한 도심 녹지 확보’라는 추상적 명분을 내세워 이미 관리처분인가까지 완료된 세운4구역 사업을 뒤집은 것은, 사업 지연과 막대한 금융비용 손실을 야기한 명백히 부당한 행정이라고 지적했습니다. 또한, 문화재위원회와 이코모스가 그동안 종묘 경관 보호를 위해 건축물 높이 규제가 필요하다는 입장을 일관되게 유지해왔고, 실제로 2010년 5월 문화재위원회가 건물 높이를 75m로 제한한 바 있다고 설명했습니다. 이러한 판단에 따라 오랜 심의 끝에 71.9m(20층) 높이로 확정되어 사업이 추진되어 왔다는 점도 강조했습니다.
그러나 서울시는 세운4구역 높이를 122m까지 완화해 그 개발 이익으로 세운 녹지축 1단계 조성 비용을 충당하겠다는 계획을 내세웠는데 이는 애초부터 문화재 보호 기준과 충돌해 실현가능성이 없는 구상이었다고 지적했습니다. 그런데도 서울시는 세운녹지축 1단계 조성사업을 도시계획시설사업으로 추진하면서, 그 비용을 세운4구역 사업비에 포함시켜 높이와 용적률 완화를 사실상 상제했습니다. 그 결과 세계문화유산인 종묘의 경관 침해 우려를 키워 세계유산 지위마저 위태롭게 만들었으며, 이는 도시계획과 관련한 지방자치단체의 재량 범위를 명백히 벗어난 위법부당한 행정이라고 강조했습니다.
이강훈 변호사는 「서울시 문화재 보호 조례」제19조 제5항의 삭제가 역사문화환경 보존지역을 과도하게 축소하면서도 아무런 대안도 마련하지 않은 조치로, 문화재 보호에 심각한 공백을 초래한 중대한 문제라고 지적하며, 조례 개정 과정 전반과 오세훈 시장의 재의 요구 거부 역시 그 부당성이 반드시 검토되어야 한다고 비판했습니다. 또한, 문화유산청의 종묘의 세계유산구역 지정 고시나 관련 시행령 개정만으로는 「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」상 규제 공백을 충분히 해소하기 어렵다며, 근본적인 제도 정비의 필요성을 강조했습니다.
이어서 이 변호사는 <부실한 지방공기업 사업타당성 평가와 SH공사의 부당한 업무처리>에 대해 ▲세운4구역 사업 변경으로 총 사업비가 기존 1조 7,315억 원에서 2조 9,802억 원으로 약 72.1% 증가했는데도 신규투자사업 타당성 재검토를 받지 않은 점, ▲2조 9,802억 원이라는 사업비의 타당성 검토조차 거치지 않은 점, ▲서울시의회가 사업비 추정과 수익 산정의 근거 자료를 요구했는데도 서울시와 SH공사가 이를 거부한 점을 지적했습니다. 이로 인해 의회의 통제와 검증이 사실상 차단되었기 때문입니다.
끝으로 이강훈 변호사는 실질적으로는 ‘신규발주’인데도 SH공사가 기존 설계업체와의 계약을 일방적으로 해지한 뒤, 설계공모 절차 없이 약 520억 원 규모의 설계 용역 계약을 체결한 것은 명백한 위법·부당 행위라고 지적했습니다. 이는 설계변경을 가장한 편법 계약으로, 「건축서비스산업 진흥법」 제 21조 등에 따른 설계공모 절차를 위반한 것이라며 철저한 감사가 필요하다고 강조했습니다.
마지막으로 참여연대는 “서울시가 장기간 형성된 문화재 보호 기준과 기존 행정 결정을 스스로 뒤집고, 재정 운용과 공기업 사업 관리, 설계·계약 집행 전반에서 위법·부당한 행정을 반복해 세운4구역 사업에 심각한 혼란과 지연을 초래했다”고 지적했습니다. 이러한 행정이 바로잡히지 않으면 유사한 도시정비사업과 문화유산 인접 지역 개발에서도 같은 문제가 반복될 수 있다며, 감사원의 종합적이고 엄정한 감사를 촉구했습니다.
감사청구 내용 요약
세운재정비촉진지구 4구역 관련 위법·부당한 서울시 행정에 대한 공익감사청구
Ⅰ. 공익감사청구 취지 및 배경
종묘는 유네스코가 “세계유산 부지 내의 시야에 부정적인 영향을 미칠 수 있는 주변 지역에 고층 건물 건설을 허가해서는 안된다”며 시각적 무결성의 보호를 특히 강조하면서 세계문화유산으로 등재한, 대한민국의 대표적인 국가유산이자 K-컬처의 역사적 자산이다. 그럼에도 오세훈 서울시장은 역사성과 도시생태성애 대한 검증없이, 자신만의 정치적 자산을 쌓기 위한 허울뿐인 ‘녹지생태축 재창조사업’을 완성하고자 대한민국 1호 유네스코 세계유산인 종묘의 역사·문화적 가치를 훼손하려 하고 한다.
서울시는 세운4구역 정비사업을 정책 기조 변경을 이유로 전면 수정하면서, 녹지생태축 조성에 필요한 비용을 인근 고층 개발로 충당하는 방식으로 사업을 추진해왔다. 이 과정에서 세계유산인 종묘의 역사·문화환경을 심각하게 훼손할 우려가 초래되었다. 특히 서울시는 수년간의 문화재위원회 심의와 이코모스 자문을 거쳐 종묘 경관 보호와 사업성을 함께 고려해 최고 높이 71.9m(20층)로 관리처분인가까지 완료된 사업을 세운4구억 사업을, 별도의 세계유산영향평가 없이 141.9m(38층)로 두 배 가까이 상향하는 계획을 고시했다. 더욱이 사업의 추진 여부와 타당성이 불확실한 상황에서도 서울시는 SH공사에 녹지생태축 조성에 필요한 사업비를 선투자하도록 하여, 사업을 돌이키거나 중단할 수 없는 상황으로 몰아넣고 무리한 사업 추진을 압박했다.
이 과정에서 세계유산영향 평가를 회피하려는 행정은 적절했는지, 정상적인 사업 타당성조사나 투자심사가 이루어졌는지, 사업계획이 확정되기도 전 관련 비용 집행은 적절했는지, 설계변경에도 수의계약에 의한 업체 선정은 적절했는지 등 관련 의사결정 절차와 그 내용 전반에 대해 엄정한 감사가 필요하다.
Ⅱ. 세운4구역 사업 개요 및 주요 경과 등
1. 사업 개요
○ 위 치 : 종로구 예지동 85번지 일대
○ 시행면적 : 32,222.4m2(이하 종로구 예지동 85번지 일대 32,222.4m2 에서 도시정비형 재개발사업을 추진하는 지역을 “세운4구역”이라고 한다)
○ 지역지구 : 일반상업지역 재정비촉진지구
○ 사업방식 : 관리처분방식+원가정산방식(SH공사 단독시행, 수수료 공사비의 4%)
○ 도입용도 : 복합상업건축물 (업무시설/판매시설)
○ 설 계 자 : 계획설계(KCAP, 정림), 중간·실시설계(희림, 공간)
○ 시 공 자 : 코오롱(건설), LG CNS(정보통신), 미동(전기)
○ 감 리 단 : 건원엔지니어링, 이가ACM, ITM
2. 사업 경과
2004. 02. 05. : 세운상가 도시환경정비구역 지정 고시
2006. 10. 26. : 세운재정비촉진지구 지정 고시 (서울시특별시 고시 제2006-365호)
2007. 07. 30.: 세운재정비촉진지구 변경 지정, 재정비촉진계획결정(1단계구간 : 세운1구역, 세운4구역) 고시(서울특별시 고시 제2007-260호)
1단계 사업구역 세운 1(광장), 4구역, 세운1구역(구 현대상가)
2009. 03. 19. : 세운재정비촉진계획 결정고시 (서울특별시 고시 제2009-107호) 최고높이 122.3m(36층)
2009. 05. 20. : 세운녹지축 1단계사업 준공(초록띠 공원 조성)
2009. 08. 12. ~ 2014. 7. 9.: 문화재위원회 합동분과 1~6차 심의(문화재위원회 합동분과(사적+세계유산) 제6차 본위원회 조건부 가결) 최고 높이 122.3m(36층) → 71.9m(20층)
“종로변의 건축물의 높이는 55m(옥탑 포함) 이하로 유지, 종묘에서 바라보이는 건물의 스카이라인을 고려하여 최고높이 71.9m(옥탑포함) 높이로 낮추되 좌측에서 우측방향으로 낮아지는 설계를 검토”
2014. 03. 27. : 세운재정비촉진계획 변경 결정(서울특별시 고시 제2014-119호) 최고높이 71.9m(20층)
2016. 11. 04 ~2017. 03. 02. : 세운4구역 국제 지명현상 설계공모(당선자 KCAP, 네덜란드, 서울세운 그라운즈)
2018. 06. 29. : 세운4구역 사업시행인가(종로구 고시 제2018-59호)
역사 경관 보존 가이드라인을 준수하여 지하 6층, 지상 20층(종로변 54.3m, 청계천변 71.8m), 용적률 660.10%
2020. 02. 28. : 관리처분계획인가 고시(종로구 고시 제2020 – 19호)
2021. 02. 19. 문화재위원회 의결(현상변경허가 통지)
2022. 04. 25. ~ 2023. 2. 20. : 해체공사 착수, 기존 건축물 해체 공사 완료
2022. 04. 21. : 서울시 「녹지생태도심 재창조 전략」발표
건축물 높이(90m이하), 용적률(600%이하) 등 규제 완화, 공공 기여를 공원과 녹지로 조성해 서울 도심 녹지율을 15% 이상으로 확충, ‘종묘-퇴계로 일대’ 44만㎡ 선도사업 실시
2025. 10. 30.: 세운재정비촉진지구 및 4구역 재정비촉진계획 변경·고시(서울시 고시 제2025-536호). 높이 71.9m(20층) → 141.9m(38층)
Ⅲ. 세운4구역 관련 서울시 행정의 위법·부당성
세운재정비촉진지구 4구역을 둘러싼 서울시의 행정 전반은 장기간의 논의와 심의를 통해 형성된 기존 행정 판단과 사업 추진 경과를 스스로 뒤집고, 그 과정에서 세계문화유산으로 지정된 종묘의 역사문화환경에 중대한 훼손이 초래될 것이 우려되는 사례임이 분명하다.
서울시는 다수의 문화재위원회 심의와 이코모스 자문, 관련 행정절차를 거쳐 종묘의 경관 보호를 전제로 한 높이 기준과 사업계획을 확정했고, 이에 따라 관리처분계획 인가, 기존 건축물 철거 및 매장문화재 발굴까지 완료한 상태였다. 그런데도 서울시는 이후 정책 기조 변경을 이유로 재정비촉진계획을 전면 수정하여 건축물 높이를 대폭 완화하였는데, 이는 종전 행정 결정의 전제와 판단을 서울시 스스로 부정한 것이다.
1. 도심 녹지축 조성’을 이유로 세계문화유산으로 지정된 종묘의 역사문화환경 훼손 우려를 초래한 서울시 개발행정의 위법·부당성
서울시는 ‘도심 녹지축 조성’을 명분으로 종묘 인접 지역에서의 고밀 개발을 정당화했다. 하지만, 해당 녹지축 사업은 당초부터 문화재위원회와 이코모스의 일관된 반대와 충돌해 왔고, 이후에도 재원 조달과 사업 타당성 측면에서 현실적인 한계를 노정해 왔다. 그런데도 서울시는 이미 확정되어 진행 중이던 세운4구역 사업계획을 변경하여, 종묘의 역사문화환경에 영향을 미칠 수 있는 고도완화를 다시 추진했다. 그 결과 사업은 장기간 지연되었고, 이에 따른 금융비용 증가와 행정력 낭비, 사회적 갈등이 누적되고 있음에도 서울시는 이러한 결과에 대한 종합적인 점검이나 책임 있는 설명을 제시하지 않았다.
2. 「서울시 문화재 보호 조례」제19조 제5항의 의의 및 임의 삭제 관련 부당성
「서울특별시 문화재 보호 조례」 제19조 제5항의 삭제는 역사문화환경 보존지역 외부에서 이루어지는 개발행위에 대해서도 문화재 보존에 미치는 영향을 검토하도록 한 제도적 장치를 제거한 조치로서 그 부당성이 크다고 할 수 있다. 서울시는 조례 개정을 통해 해당 조항을 삭제하면서도 상위 법령이 예정한 문화유산 보호 취지를 보완할 수 있는 대체 규정이나 보호 장치를 마련하지 않았다. 그 결과 종묘 주변지역과 같이 역사문화환경 보존지역 범위 밖에 있으나 문화재에 중대한 영향을 미칠 수 있는 개발행위에 대한 사전적 검토와 통제에 명백한 공백이 발생했다. 종묘 인근 개발을 서울시와 산하 공기업이 직접 추진하는 상황에서 문화유산 보호보다 개발 추진이 우선된 것 아니냐는 의문을 낳는 대목이다.
3. 부실한 지방공기업 사업타당성 평가와 SH공사의 부당한 업무처리
세운4구역 사업시행자인 SH공사의 사업타당성 검토 및 이후 업무 처리 역시 문제의 소지가 크다. 2019년 시의회 동의를 전제로 한 사업성 분석은 이후 재정비촉진계획의 전면 변경과 반복된 사업 지연이라는 중대한 조건 변화를 반영하지 못했다. 그런데도 SH공사는 사업의 지속 여부, 재무 구조 악화 가능성, 추가적인 공공 부담 발생 여부 등에 대해 지방의회의 추가적인 동의나 재검증 절차를 거치지 않은 채 사업을 계속 추진해왔다. 이는 지방공기업의 대규모 투자사업이 정책 변화에 따라 사실상 재검증 없이 유지되어 왔음을 보여준다.
4. 설계업체 변경계약 체결의 위법·부당성
재정비촉진계획 변경을 전제로 이루어진 설계업체 변경계약 체결은 설계공모 절차를 거치지 않아 위법하다. 이미 확정된 사업계획과 다른 방향의 계획 변경을 전제로 설계 계약을 변경·체결하는 과정에서 관련 법령이 요구하는 계약 변경 사유의 적정성, 절차의 투명성, 예산 집행의 합리성이 충족되었는지에 대해 철저한 검증이 필요하다. 공공사업 집행 과정 전반의 적정성과 책임성에 직결되는 사안이기 때문이다.
Ⅳ. 결론
종합하면 서울시는 장기간에 걸쳐 형성된 문화재 보호 기준과 기존 행정 결정을 스스로 번복하고, 그 과정에서 재정운용, 공기업 사업 관리, 설계 및 계약 집행 전반에 걸쳐 위법·부당한 행정을 벌였다. 그 결과 세운4구역 사업 전반에 심각한 혼란과 지연을 초래되었다. 이러한 행정이 그대로 방치될 경우, 향후 유사한 도시정비사업이나 문화유산 인접 지역 개발 과정에서도 동일한 문제가 반복될 우려가 크다.
이에 세운4구역 재정비촉진계획 변경 과정 전반과 그에 수반된 서울시 및 SH공사의 행정 판단, 조례 개정 경위, 사업타당성 검토, 재정 운용, 설계 계약 변경 체결 행위 전반에 대하여 감사원이 종합적이고 엄정한 감사가 요구된다. 감사원이 본 공익감사청구의 취지를 깊이 고려하여 이를 수용하고 철저한 감사를 진행해 줄 것을 요청한다.
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