이태수ㅣ인하대학교 초빙교수, 전 한국보건사회연구원장 1)
들어가며
1994년 9월 10일 참여연대가 출범한 것은 기나긴 독재군사정부와의 투쟁에서 국민이 승리하고 소위 문민정부가 들어섬으로써 시대적 과제가 바뀌었음을 드러내는 역사적인 ‘사건’이었다. 그렇기에 독재시대가 그간 명분으로 삼아온 경제성장 제일주의를 탈피하여, 참여와 연대를 가치로 인권과 실질적 민주주의를 쟁취하여야 한다는 시대적 명제를 선도적으로 내세운 것은 당연한 일이었다. 참여연대의 발족 당시 복지의제를 다루는 사회복지특별위원회를 두기로 하여 마침내 그해 12월 5일 국민생활최저선(National Minimum) 확보 운동 및 관련 공익소송 설명회를 기자회견 형태로 가짐으로써 공개적인 활동에 나섰다.
이듬해 특별위원회에서 상설위원회로서 바뀌면서도 지금까지 30년간 활동해 온 참여연대의 ‘사회복지위원회’는 참여연대의 활동 영역 가운데 가장 주된 영역의 하나로 자리매김해 왔으며 참여연대의 발족 정신인 인권과 실질적 민주주의의 확보라는 의제를 실현함에 있어 가장 핵심적인 내용을 담당해 왔다고 해도 과언은 아니었다. 특히 참여연대 그리고 사회복지위원회가 활약해 온 30년의 기간은 우리나라 사회복지 더 나아가 복지국가의 발전에 있어 가장 격렬하고 극적인 계기들이 분출되면서 결과적으로 30년 전과 비교할 때 실로 엄청난 변화를 겪어왔다는 점에서 사회복지위원회의 역할이 어떠하였는지 많은 이들이 관심을 갖고 답을 구해보려는 주제가 될 수밖에 없다.
그간 참여연대와 사회복지위원회는 시민운동을 지향해왔기에 사회복지 및 복지국가의 발전을 위한 노력과 활동을 사회복지운동 또는 복지국가운동의 일환이라 부르는 데에 있어 내부자든 외부자든 별다른 이의가 없을 것이며,2) 본 글은 이렇듯 운동의 차원에서 전개된 사회복지위원회의 30년 활동을 압축적으로 살펴보고 그에 대한 평가와 함께 향후 복지국가 운동을 위해 어떤 전망과 과제를 가져야 할지 화두를 던져보는 것을 목적으로 한다.
지금까지 사회복지위원회의 사회복지운동을 소개 또는 평가할 목적으로 작성된 대표적인 글은 참여연대 10주년을 맞아 발간한 「참여연대 사회복지운동 10년의 기록」 1권부터 7권까지에 소개된 사회복지위원회 활동 소개 글, 20주년을 맞아 기념세미나를 개최하였을 때 발표된 조흥식(2014)과 이태수·윤홍식(2014) 두 개의 발표문, 그리고 가장 최근 비판과 대안을 위한 사회복지학회에서 참여연대 사회복지위원회가 공동으로 주관한 세션을 통해 발표된 이찬진(2022)의 발제문 등이 대표적이다.
본 글은 앞선 글들을 참조하면서도 필자의 참여연대 사회복지위원회 위원으로서의 활동과 바탕으로 쓰인 글이기에 어디까지나 필자의 개인 견해이며 참여연대 사회복지위원회의 공식 견해라거나 집단적인 논의의 결과를 대변하는 것은 아님을 먼저 밝히는 바이다.
회고: 사회복지위원회의 활동 30년
참여연대 사회복지위원의 활동에 대한 양적 표현은 완벽하지는 않지만 나름 추적이 가능하다. 이찬진(2022)은 사회복지위원회의 활동 시기를 “1차 제도화의 과정이 국민의 정부 시기까지 이루어졌다”(3쪽)고 보고, 창립부터 2003년 2월까지를 1기, 그리고 그 이후를 2기로 할 때 2022년 상반기 시점에서 공식적인 대외 활동이 총 2,288건이었고, 이것은 다시 1기 586건, 2기 1,702건으로 나뉘어 1기엔 연평균 69건, 2기 93건이 된다고 밝히고 있다.
또한 참여연대 사회복지위원회의 홈페이지(https://www.peoplepower21.org/category/welfare)에 노출된 자료만을 보더라도 2024. 8. 16 일자 기준 3,770건으로 매우 방대하다.3) 이 자료로만 보면 연간 126건 정도가 생산되었다는 것이다. 이 자료들의 분류를 위해 홈페이지에 제시된 영역도 12가지가 되는데 명시적으로 정책영역이 드러나는 것만을 빈도수가 높은 순서대로 나열하면, 건강보험·보건의료, 빈곤정책, 연금정책, 복지국가, 아동가족정책, 복지예산, 사회복지전달체계, 노인정책 등이다.
이러한 방대한 자료 등을 근거로 참여연대 사회복지위원회 30년 간의 활동을 살펴보려 한다면 두 가지 축을 염두에 두어야 할 것이다. 그 하나는 그간 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박, 박근혜, 문재인, 현재의 윤석열 등 7명 대통령의 재임 기간을 적절히 구분하는 것이다. 우리나라의 복지정책은 강력한 대통령제하에서 집권 정당 내지 대통령의 복지에 대한 친화성 정도가 중요하며, 참여연대와 같은 시민사회와의 소통 정도에 따라 참여연대 및 사회복지위원회의 영향력이 영향을 미칠 수 있음을 염두에 둔 것이다. 이렇게 볼 때, 본격적인 복지국가 진입기 이전, 복지국가 본격 출발기인 김대중·노무현 정부 10년, 그리고 복지국가의 정체기 내지 혼돈기에 속하는 이명박·박근혜 정부 9년, 보편적 복지국가를 지향하겠다고 선언하고 집권한 문재인 정부 5년과 아직 2년여의 임기만 지났지만, 그 이전 정부와 확연히 기조가 다른 윤석열 정부 2년을 포함한 7년, 이렇게 네 개의 시기로 최종 구분하여 접근하는 것을 이 글에선 택하였다.
또 다른 하나는 사회복지위원회의 활동 방식을 크게 대별하여 다음과 같이 네 가지 영역으로 구분하는 것이다. 첫째, 위원회의 구성이 복지전문가라는 점에서 가장 주요하고 비중 있는 활동이 되는 정책 제안 및 견인, 감시, 비판에 해당하는 활동이다. 이는 주로 행정부를 상대로 한다지만 더 근본적으로 집권당이나 대통령과 주변의 핵심 인사들을 대상으로 한 정책활동이다. 둘째, 공익소송으로서 사회적 약자의 권리를 옹호하거나 제도의 불합리를 드러내기 위해 주로 사법부를 직접 대상으로 한 활동이다. 셋째, 입법 청원으로서 각종 법률 제정이나 개정을 통해 제도의 개혁이나 퇴행 제지를 위해 입법부를 대상으로 한 활동이다. 마지막으로는 복지(국가) 담론의 생산·확대를 위한 활동으로서 대(對) 시민을 위한 활동이라 할 수 있다. 이 네 가지 활동 수단을 일일이 구분하지 않았으나 대체로 이런 활동 영역을 염두에 두고 접근하려 한다. 그렇다면 이러한 두 가지 축을 고려하면서 구체적으로 30년의 활동을 정리해 보자.
창립부터 김대중 정부 출범 이전까지(1994.12. ~ 1998.2.)
: 국민생활최저선의 기치 아래 최초의 사회복지운동을 시작하다
김영삼 정부 시절까지 복지영역은 정책과 사회적 관심에서 주변부에 위치하였고 당연히 보건사회부(현 보건복지부)의 정부내 위상은 저열(低劣)하였다. 이런 가운데 참여연대가 발족된 1994년 12월 사회복지특별위원회가 ‘선진사회를 향한 국민생활최저선(National Minimum) 확보 운동’이 전개된 것은 복지의 본격적 발전을 위한 거대한 시작의 작은 첫걸음이었다.
이 선언과 함께 4건의 공익소송을 제기하였으니, 국민연금기금관련 손해보상 청구 소송, 의료보험적립금 관리에 대한 복지사회부 장관 직권남용죄 고발, 지역의료보험료 부과처분 취소청구 소송, 노령수당 지급 대상자 선정제외처분 취소청구소송 등이 그것이다.
1987년 민주혁명의 여세를 몰아 시민사회노동진영은 조합주의 형태로 첫단추가 잘못 꿰어진 의료보험제도를 전국민이 형평성에 맞게 수혜를 받아야한다는 입장에서 의료보험의 통합운동을 강력하게 전개해왔으며 또한 정부에 의한 국민연금기금 전용을 문제를 제기해 왔기에 사회복지위원회의 첫 사업은 이들 의제를 공익소송의 형태로 발화하였던 것이다. 이와 더불어 당시 개발독재시대의 잔재를 안고 있는 생활보호법과 노인복지법을 개정하여 국민생활최저선의 실현을 구체적으로 시도하였다. 1997년 5월에는 생계보호기준에 대한 헌법소원까지 시도하였으나 헌법재판소는 이를 기각한다.
이 시기 정책 대안을 구체적으로 제시한 예로는 국민연금제도의 개혁 공청회 개최, 15대 총선 공약 발표 및 총선 뒤 의원 간담회 개최 등이 있다. 또한 GDP 5% 복지예산 확보를 내건 공동대응기구를 만들어 복지재정의 확대 운동을 시작하기도 했다.
의료보험의 통합, 국민연금 기금 운용 개혁, 생활보호제도의 문제 제기, 복지예산의 확충 등 굵직한 제도 개혁 사안은 시민사회진영의 목소리로 김대중 후보의 공약으로 흘러들어갔고 이것이 김대중 정부의 복지제도 개혁에 기초를 제공하였으므로 참여연대 사회복지위원회가 등장하여 낳은 의미있는 결과였으며 비록 초기수준의 사회복지운동의 시작이었지만 상당한 성과가 아닐 수 없었다.
김대중·노무현 정부 시절(1998.3. ~ 2008.2.)
: 한국복지국가의 본격 출범에 견인과 비판의 이중 역할을 수행하다
1997년말 닥친 전대미문의 외환위기로 인한 대량실업과 IMF의 강력한 구조조정안(Structural Adjustment Loan, SAL) 이행의 압박감 속에 탄생한 김대중 정부는, 한편으론 대량실업자들의 구제책 마련이란 새로운 숙제와 자신들의 공약에 포함되어 있던 의료보험통합과 의약분업, 국민연금 개혁 등 복지제도의 구조적 개혁 실행이라는 고유의 숙제, 두 개의 사회정책 상의 과제를 안고 있었다.
참여연대는 이 두 가지의 큰 숙제를 풀어나가는데 있어 김대중 정부를 견인하고 압박하며 정권의지의 박약함과 행정관료의 소극성 내지 의무해태, 심지어 개혁이 아닌 퇴행 등을 타개하기 위한 분주한 활동이 이루어진다.
잘 알려진 바와 같이 1998년 참여연대는 기초생활보장법 입법 청원에 이어 70여개가 넘는 시민사회노동단체가 참여하는 공동대응기구를 만들어 1999년 9월 법 제정이 이루어지는 데까지 나름 견고한 운동전선의 중심체가 되었다. 또한 국민연금법 입법 청원과 이후 전면개정이 실현되고 그 결과 기금 의사결정구조가 바뀜에 따라 국민연금기금운용위원회 및 국민연금실무평가위원회의 공식 참여로 제도의 취지가 왜곡되지 않도록 노력했다. 건강보험과 의약분업도 구체적인 추진 일정과 방식을 둘러싸고 시행연기와 퇴행적 실행안들이 등장할 때마다 강력한 비판과 추진의 목소리를 더하며 끝내 DJ 정부 최대의 실적이자 한국 복지국가의 주요한 초석을 놓는 결과를 가져온다.
그러나 최초의 정권교체이며 친복지정부라 기대를 모았던 김대중 정부는 곳곳에서 복지정책에 대한 정밀한 기획이나 실행의지, 세부적인 정책집행 능력이 부재함을 드러내 시민사회노동단체와 함께 할 수 없을 정도의 실망감을 보이면서 참여연대의 정부에 대한 비판의 목소리는 커갔다.
이 가운데 1999년 9월 시민사회단체의 이름으로 복지예산의 증액이 갖는 허구성을 폭로하고 정부의 부실한 복지예산에 대응하여 대체안을 제시한 복지예산 확보운동, 기초생활보장법의 시행령과 시행규칙 제정 과정과 이후 제도 실행 단계에서 끊임없이 보인 행정부의 의지 부족과 제도 취지 왜곡을 공개적으로 드러내 밝히고 그 대안을 제시한 기초생활보장제도 정상화 운동, 그리고 건강보험 재정 파탄 이후의 해법과 국민연금기금의 민주적 결정방식에 대한 입장의 차이 등에서 볼 수 있듯 중요한 제도마다 정부와 참여연대의 입장은 대립하면서 비판의 강도는 높아갔다.
김대중 정부 때의 ‘초기 견인-후기 비판’의 경향성은 노무현 정부에 와서 훨씬 더 그 진폭이 커진 형태로 반복되고 만다. 노무현 정부는 ‘복지폭증’이라 할 정도로 많은 복지정책들이 새롭게 도입되기도 하고 복지국가를 지향하는 정부의 의지도 역대 정부와는 달리 좀 더 강하게 드러나기는 했다. 그러나 결국 중요하고 결정적인 영역에서 참여연대를 비롯한 시민사회진영과 불통을 보이며 대립하는 양상을 보였으며 노무현 정부가 이때 보인 한계는 끝내 지금의 한국 복지국가가 갖는 불완전한 면모의 원인이 되었다고 볼 수 있다.
노무현 정부는 ‘좌측 깜박이를 켜고 우측으로 간다’는 세평과도 같이 복지분야에서도 매우 상충하는 정책이 많았다. 사회양극화를 극복하겠다 하면서 한미FTA를 추진하고, 의료보장성을 말하면서 의료선진화를 추진하고, 사회투자국가를 천명하면서 바우처 등 시장논리를 활용하자는 것이 그 대표적인 예이다.
그래서 참여연대의 역할은 좌측 깜박이가 가리키는 방향대로 복지정책을 강도높게 이행하고 정부가 스스로 초래하는 위험요소를 강력히 경고하고 저지하는 것이 될 수밖에 없었다.
한편으로는 참여정부의 복지국가 발전의 성과를 끌어내기 위해 참여연대와 사회복지위원회는 신빈곤에 대한 화두를 던지고(2003년) 사회양극화해소연대를 꾸려 청원안을 제출하고(2005년), 사회투자국가의 담론을 제기하는(2006년) 등 일련의 시대담론을 정부와 사회를 향해 던졌으며 실제 대통령직속의 빈부격차차별시정위원회, 저출산고령사회위원회, 심지어 총리 산하 저출산 해소를 위한 시민사회연석회의 등 각종기구에도 참여하여 시대적 과제를 해소하기 위한 적극적 동참의지를 보이기도 하였다.
그러나 다른 한편에서는 참여정부가 갖는 한계를 준엄하게 지적하고 시정을 요구했다. 참여정부는 출범 초기부터 분권교부세제 시행, 보육과 아동의 분리 등 복지발전과는 전혀 어울리지 않는 정책의지를 내보였고 정권 중반에는 사회서비스 바우처의 시행, 후반에는 연금 수급율을 대폭 인하하는 연금개악, 영리성에 근거한 노인장기요양보험제도의 설계, 그리고 정권 내내 실행의지를 꺽지 않았던 의료선진화, 그리고 의료급여의 후퇴 등등 실망스러운 정책 행보를 보였고 이를 저지하는 데에 사회복지위원회의 역할은 끝내 그리 성공적이지 못했다. 국민연금기금운용위원회의 상설화나 사회보험의 통합 등 참여연대가 선도적으로 주장한 의제 역시 정부가 실행하려는 의지를 갖지 않았기에 가운데 참여연대는 그 화두를 던진 것으로 자위해야 했다.
그럼에도 노무현 정부 후반 참여연대가 갖는 한계를 극복하기 위한 자체 성찰의 일환으로 2007년 10회에 걸친 복지패러다임 연속세미나를 시행하여 향후 한국의 복지체제가 노동, 민주주의, 연대의 힘으로 새로운 단계로 가야한다는 결론을 끌어내면서 이제 참여연대 사회복지운동의 핵심이 제도투쟁을 넘어 복지국가운동으로 발전해야 함을 확실히하는 계기를 내부에서 만들어 내기도 하였다.
이명박·박근혜 정부 시절(2008.3.~ 2017 5.)
: 복지국가의 퇴행을 저지하는 가운데 보편적 복지의 새로운 모멘텀을 맞다
이명박 정부의 노골적인 반복지 행보, 박근혜 정부의 복지국가 실행의지 박약 속에 이 시기 보수정부10년의 기간은, 어렵게 시작하여 불완전하고 이중적인 한국 복지국가의 초기 발전 단계에 커다란 위기의 시기가 아닐 수 없었다.
이명박 정부 초기 사회복지위원회는 이명박 정부가 다시 발흥시키려 하는 선성장-후분배론, 복지망국론 등의 담론에 맞서 매우 강력한 정책 비판과 복지당위성 옹호의 사명을 수행하려 노력하였다. 당장 감세와 4대강 추진의 무모함과 잘못됨을 비판하고 ‘복지예산 순증’으로 반(反)복지의 비난을 벗으려는 정부에 대해 ‘자연증가분’이란 개념을 내세워 그 허구성을 강력히 질타하였다. 또한 정책의지를 드러낸 의료민영화, 즉 영리법인 도입에 대한 저지를 비롯하여 복지시장화의 첨병인 바우처를 반대하고 노인장기요양보험제도의 부실한 초기 설계를 비판하는데 주력하였다.
그렇지만 누구도 정확히 예견하지 못했던 ‘보편적 복지’을 위한 건곤일척의 승부처가 된 2010년 6.2 지방선거를 통해 이명박 정부의 반복지정책에 반해 대중은 생활의 위기 앞에 복지라는 보호망이 얼마나 갈급한지를 선거결과로 보여주었다. 이를 통해 정치권과 시민사회, 지식인, 심지어 일반대중 사이에서 보편주의의 담론이 유포되기 시작하였으며 참여연대 차원에서 보편적 복지국가를 견인하는 시민사회노동계의 견인자 역할을 위한 과감한 행보가 시작되는 배경이 되었다.
지방선거 국면에서 이미 보편주의에 입각한 복지공약을 제시한 사회복지위원회지만, 대중의 보편주의에 대한 갈망을 선거결과로 확인하였기에 참여연대 차원의 주요 사업으로서 2010년 하반기부터 복지국가 강좌, 복지국가아카데미를 대중과 지역을 상대로 열어나가고 내부 TF를 통해 보편적 복지국가의 논리를 정리한 뒤, 2011년 7월 20일 402개의 노동민중시민사회단체가 모여 ‘복지국가실현 연석회의’를 발족하였다. 초기의 원대한 구상이 그대로 이행되지 못해 시민사회노동진영에 복지국가를 위한 무지개연대를 만드는 것에 실패한 점은 철저한 자성이 필요하지만, 이 시기를 전후하여 수많은 복지국가 운동단체들이 탄생하고 정치권도 복지국가의 비전을 앞다퉈 내놓은 상황이 되면서 적어도 사회복지위원회는 그간 사회복지운동이란 부문운동으로 협애화할 수 있었던 활동의 목적을 복지국가운동으로 명확히 정립하여 그 사명을 다지고 이를 위한 지속적인 역할의 필요성을 확인했다는 점에서 이후 아쉬우나마 복지국가운동의 불꽃을 지속해나가는 것으로 대신하게 되었다.
복지국가를 내세워 한때 보수정부 하에서도 복지국가의 진전이 가능하겠다는 역설적 희망을 갖게 했었던 박근혜 정부는 상대빈곤선과 개별급여를 수용한 기초생활보장제도 개혁을 제외하고는 크게 평가할 만한 것이 없었다. 상대빈곤선은 참여연대가 줄기차게 주장해온 의제였다.
그러나 4대중증질환 100% 국가보장이나 기초연금 2배 인상 등이 정부 출범과 함께 파기되는 것에 대한 성토에 사회복지위원회는 앞장 섰고, 기초연금법 제정과 시행 과정의 결정적인 문제점을 지적하였으며, 지자체의 사회보장사업 정비라는 뜬금없는 정부 사회보장위원회의 정책추진은 저지하는데에 성공하였다.
문재인 정부에서 현재까지(2017. 5. ~ 현재)
: 보편적 복지국가를 향한 희망과 절망의 교차 속에서 다시 ‘고단한’ 운동사를 써내려가다
탄핵으로 갑자기 다가온 2017년 5월의 대통령선거는 그간 보수정부 10년의 퇴행과 지체 속에서 참여연대의 사회복지위원회 등 시민사회노동계와 진보적 학계, 그리고 야권의 진보적 정치권에서 보편적 복지국가 구축을 위해 저축해두었던 많은 정책아젠더들이 봇물처럼 등장하는 장(場)이 되었다. 이들의 상당수를 공약으로 내건 문재인 정부의 탄생은 드디어 한국 복지국가도 체제 차원에서 보편적 복지국가로 가는 대장정을 시작할 수 있으리란 기대를 갖기에 충분했다. 더욱이 집권 기간 보수진영의 정치권과 언론으로부터 비난의 빌미가 될 정도로 참여연대에 직·간접적으로 참여했던 인사들이 청와대와 국회에 포진하면서 그 기대감을 더 고양시켰다. 또한 사회복지위원회 소속의 전문가들도 각종 위원회에 직·간접적으로 참여하면서 그 기대감이 현실에서 발현되도록 활동력을 강화해 나갔던 것이 사실이다.
한국복지국가가 적어도 제도적으로는 완비되는 마지막 퍼즐로 여겨졌던 아동수당, 실업부조, 상병수당 등도 문정부가 의욕적으로 도입 내지 도입 결정이 이루어지기도 해 과거 노무현 정부 시절부터 적극적으로 참여연대와 복지운동 단체가 주창해온 아젠더가 마침내 제도로 실현되는 성과를 보였다. 그러나 문재인 정부에 대한 기대와 협력에 대한 답이 ‘조용한’ 분노와 ‘깊은’ 좌절로 되돌아오는 데에는 그리 많은 시간이 요구되지 않았다. 진보진영과 복지국가운동계가 던져준 많은 정책들, 즉 국민연금 개혁을 통한 노후소득 보장, 사회서비스와 돌봄의 공공성 확보를 위한 사회서비스공단(원) 설치, 건강보험 국고지원 20% 국가 책임, 지역사회 돌봄체계의 확립, 부양의무제의 완전 폐지, 의료민영화 근거법의 완전 폐지, 건강보험 보장성의 획기적 강화, 소득에 기반한 사회보험의 통합적 운영, 복지분권에 입각한 사회정책 전달체계와 재정의 정비 등등 보편적 복지국가로 가는 주요한 주춧돌이라 여겨졌던 정책아젠더들은 사회복지위원회 및 그와 연대한 시민사회노동단체들의 끊임없는 요구와 압박에도 불구하고 외면 내지 왜곡되고 말았다. 물론 집권세력은 전대미문의 코로나국면이라는 불가피한 상황을 면책사유로 들 수도 있지만, 한국 사회에 복지국가로 가는 더 확고한 기반을 닦지 못한 실패의 책임을 면하긴 어렵다.
결국 윤석열 정부라는 ‘기괴한’ 정부가 등장하여 약자복지라는 정책기조를 내걸며 보편적 복지국가의 앞길을 교란시키고, 복지서비스와 보건의료의 시장화 내지 민영화로 공공성의 토대를 더욱 약화시키는 지금까지의 정책을 볼 때, 아직 임기가 끝나지는 않았지만 참여연대의 복지국가운동은 이찬진(2022)이 참여연대의 사회복지운동을 평가하면서 표현한 “고단한 시기”가 반복될 여지가 농후하다 하겠다.
평가
모두(冒頭)에서 밝힌대로 그동안 참여연대 사회복지위원회의 사회복지운동에 대한 기록과 평가는 몇 번 이루어졌다.
우선 10주년을 맞은 2004년, 국민연금, 건강보험·보건의료, 빈곤과 공공부조·복지예산, 사회복지서비스, 노동인권·기타, 사회복지정책 일반, 국민기초생활보장법 제정 운동 등 7개 영역을 각 권으로 하여 방대한 자료집을 내면서 서론 격인 발간사에서 김연명은 “사회복지위원회의 사회적 발언은 일정한 사회적 영향력을 갖고 있다”고 자평하고 “위원회 내부의 책임성과 긴장감을 좀 더 높여야한다“고 주문하였다. 당시로선 사회복지운동의 질적 평가를 내리기엔 아직 이른 시점에서 그 영향력이 적지 않았음을 자부한 것이라 보여진다.
20주년을 맞은 2014년에 이루어진 평가토론회에서 조흥식(2014, 12-17)은 운동주체로는 전문가집단, 운영의 계급적 성격으론 신사회운동, 운동의 정체성으로는 ‘제도적 전문성’과 ‘개별적 미시저항’의 혼합, 그리고 운동의 유형으로 정책개발 운동과 입법 운동 유형에 집중, 마지막으로 정부와의 관계성에선 협력적 거버넌스와 갈등적 거버넌스의 순환적 반복 등 다섯가지로 20년 운동의 특징을 꼽았다. 당시 보편적 복지 담론의 팽배와 다채로운 복지운동단체들의 등장에 고무된 이태수·윤홍식(2014, 28-38)는 참여연대의 활동이 2000년대 중반부터 명시적으로 등장한 한국 복지국가운동의 원류가 되었다고 보고 맹아기-형성기-내연기-분출기를 거친 한국 복지국가운동이 거시적으로 더욱 활성화되도록 다양한 과제를 제시하였다.
2022년에 작성된 이찬진(2022)의 글은 매우 자세하게 사회복지위원회의 활동을 정리한 뒤 냉정한 평가를 이어나갔다. 우선 김대중 정부까지의 1기를 “사회복지제도 도입 및 도입된 제도의 개혁을 위한 운동들”이었으나 이념지향적 운동의 빈곤과 각각 의 제도 내에 갇힌 미시적 운동이라 평가했으며, 노무현 정부부터 19년동안의 2기에 대해서는 “제 영역에서 매우 활발한(관점을 달리하면 ‘분주한’ 활동)을 전개(14쪽)”했지만, “‘제도화의 저주’ 내지 ‘전문가 운동’의 한계를 극복하지 못하였고, 척박한 노동·시민사회운동의 현실에 갇힌 채 제도 개악 저지 활동과 법·제도 개량운동을 오가는 고단함 속에서 … 갈등과 고민을 함께 하였던 분주한 시기였다(15쪽)”고 평가하고 있다. 단적으로 표현하여 “지난 19년의 사회복지위원회 활동의 역사는 한국사회에서 보편적 복지국가실현이라는 장기적 방향성을 갖고서 영역별 주요정책들을 부단히 노력해 왔으나 성과는 미미하였던 고단한 시기의 기록”(32쪽)이라 결론 맺고 있다.
이런 다양한 평가에도 불구하고 부정할 수 없는 사실은, 한국 복지국가가 그간 걸어온 영욕의 길에서 그나마 현재 이렇듯 ‘압축 발전’된 수준으로 존재함은 참여연대 복지국가운동 30년에 의해서만 설명될 수 없지만, 참여연대의 운동을 빼놓고도 설명이 불가능하다는 점이다. 김대중 정부 출범 당시만 해도 GDP 대비 3%대에 머물렀던 사회지출비는 2022년 현재 14.8%에 달해 OECD 평균의 3분의 2선을 돌파하였고 잔여주의적 제도보다 보편적 복지권에 기초한 제도의 비중 및 현물급여 성격을 띤 제도의 비중이 낮지 않은 모습을 보이는 것 등이 대표적인 근거이다.
앞에서 정권 중심으로 일별했지만, 복지제도의 도입과 실행 차원부터 복지국가 담론 논쟁의 장까지 참여연대는 노동시민단체들과 최대한 연대의 틀을 구축하여 사회적 목소리를 키워 정부를 압박 또는 견인하였으며 그보다 더 자주 그리고 더 높은 비중으로 비판하고 성토하고 경고하여 개악을 막는 노력을 기울였던 참여연대의 사회복지운동이 오늘날 한국 복지국가가 이러한 정도까지 발전한 결과에 적지않은 영향을 미쳤다고 평가할 수 있다. 또한 참여연대 사회복지위원들이 때론 현실 참여를 통한 변화 시도와 시민단체의 정치적 중립성 훼손 사이에서 아슬아슬한 곡예를 하면서 복지국가의 한 뼘 발전이라도 도모했던 결과이기도 하다.
그러나 한국 복지국가는 현재 여전히 상대적으로 지체되어있고 그 기반이 취약하며 제도적 결함들이 곳곳에 자리한다. 산업화시대의 구(舊)사회적 위험과 탈산업화사회의 신(新)사회적 위험, 그리고 거대한 해일로 밀려오는 디지털전환, 기후전환이 초래할 새로운 사회적 위험 등의 삼중 파고 앞에 민생은 풍랑 속의 조각배와 같이 위태롭고 불안하다. 그간의 노력이 거둔 성과가 있다해도 이를 자찬하거나 내세울 수 없는 이유이다.
이렇듯 한국의 복지국가가 시대적 난제를 풀기에 여전히 빈약하고 보편적 복지국가의 대로에 들어섰다고 결코 자평할 수 없으며, 복지체제와 생산체제, 정치체제 그리고 평화체제까지 결합된 총체적 전환의 상을 확신하지 못한 채 ‘비틀거리며’ 가고 있는 형국에 대해 참여연대 복지국가 운동의 역량 부족과 한계가 동시에 투영되며 신랄하고도 냉정한 자성과 성찰이 무한히 요구됨도 엄연한 사실이다.
그러나 또한 30년 동안 참여연대 사회복지위원회가 복지국가 운동의 이름 아래 환호하고 때론 좌절하며 구성원의 얼굴들이 바뀌고 실무진들의 영혼을 갈아 넣어가며 행해왔던 이 “고단한” 활동을 소중히 생각해야 한다. 아직도 가야할 길이 멀고 해야할 일이 많기에 회의감과 무력감을 느끼기보다 시지프스와 같은 불굴의 의지로 더욱 가열차게 한국 복지국가의 발전을 위한 복지국가 운동의 맥을 더욱 강고하게 만들어 가야한다는 당위성과 책무성으로 다시 돌아와야 한다. 그렇다면 무엇을 어떻게 해야하나?
전망과 과제
일국의 복지국가 발전의 경로를 결정하는 것은 무수히 많고 어느 집단이 이를 통제하여 관리할 수 없다는 것은 자명한 사실이다. 문명과 기술의 거대한 흐름속에 지구적 차원의 환경의 변화에서부터 자본의 생산과 증식의 방식의 변화, 세계 패권의 변화라는 외적 요소에서부터 국내적으로는 성장방식과 산업생태계의 구조적 특성, 자본과 노동의 결합 양식, 정당 및 선거 제도의 특성, 복지자원의 분포, 사회의 이념적 기반과 분포에 의거한 복지수용성의 정도, 그간의 경로의존성, 재정구조, 관료제 운용 방식… 등등 일일이 열거하기 힘들다.
그럼에도 중요한 것은 복지정치(welfare politics)라고 함축적으로 표현할 수 있다. 복지정치란 복지국가와 관련된 권력자원들이 상호 맺고 있는 관계성이 어떻게 작동할 것인지를 결정하는 장이며 이는 복지국가를 발전시키는 데 필요한 단순히 정치의 장만이 아니라 사회의 모든 영역을 포괄하는 의미가 있다. 한국 복지국가의 미래를 생각할 때 그많은 결정요소들을 사전적으로 예측하고 통제할 수는 없기에 적어도 어떤 상황에서도 담대한 복지국가의 길을 갈 수 있는 가장 근저에 깔린 복지정치의 지형을 구축하는 것이 핵심이 아닐 수 없다.
그러므로 참여연대의 복지국가 운동은 참여연대를 중심으로 복지정치를 보기보다는 한국 복지국가를 위한 복지정치의 지형에서 참여연대의 역할이 무엇이 되어야 하는지 시각의 전환이 먼저 요구된다. 왜냐하면 참여연대가 여전히 전문가 중심의, 신사회운동 중심의, 정책개발과 입법 청원 중심의, 정부와의 관계성 중심의 성격을 크게 벗지 못한다고 할 때 지금까지 그래왔듯 대통령중심제 하에서 정권 상층부의 ‘복지국가를 행할 결심’에 의존하지 않고는 그 영향력을 미치기가 쉽지 않으며 끝내 실망과 분노로 귀착될 것이기 때문이다. 더군다나 불행하게도 이제 그런 ‘결심’에 영향을 미치는 것도 쉽지 않다. 참여연대만이 제공할 수 있는 압도적 수준의 자산이란 것도 독자적으로 만들기가 용이하지 않으며 복지국가 전문가를 자처하는 정치인과 여타의 전문가, 단체들은 더 다양하게 존재하고 자신의 존재감을 알리고 있다. 그리고 무엇보다 이제 한국의 복지국가 수준과 그 내적 구성을 생각할 때 전문가들과 시민없는 시민단체, 10% 남짓의 조직률에 머무른 노조의 힘으로 영향을 미치기가 더욱 어렵게 되었다는 것이 핵심이다. 이제 참여연대의 복지국가운동은 더 큰 틀에서 더 길게 보고 더 넓게 보며 자신을 던져 복지정치의 지형이 구축되는 작업에 자신의 정확한 역할을 두지 않는다면, 향후 운동의 결과를 끝내 담보하지도 못한 채 기대와 실망, 열정과 냉소, 참여 속 실천과 정치적 야합이란 냉탕과 온탕을 반복하며 스스로의 에너지를 소진시킬 수밖에 없다.
복지정치의 큰 판을 생각한다고 할 때 가장 중요한 지점은 세력화이고 이 세력화에는 세 개의 블록이 필수 요소라고 본다. 첫째는 정당과 입법부에서 중요한 기능을 하는 정치블록(politics block), 둘째는 한국복지국가의 좌표와 경로, 구체적인 정책, 논리와 전략을 논의하는 정책블럭(policy block), 그리고 셋째는 끝내 복지국가를 지지하는 대중들의 강고한 기반을 만드는 시민블록(civil block) 등이 그것이다. 지금까지 참여연대 복지국가운동이 주로 정책블록에 기반을 갖고 있었으며 시민블록은 독자적인 큰 기반없이 노동조합이나 부문별 조직들과 연대를 통해 결합하였지만 실제 연대사업의 동력은 언제나 미진하였다. 정치블록과는 시민단체의 속성상 ‘불가근불가원(不可近不可遠)’의 명분을 유지해야 했으므로 강한 동맹을 결성하기도 그리고 그럴만한 정당이나 정치인을 찾을 수도 없기에 취약한 블록으로 남아있다.
결국 참여연대는 이렇듯 복지정치를 만들어가는 과정에서 자신의 역할을 재정립하여 전체 복지국가운동이 강화되고 복지정치의 장 안에서 그 성과를 내는 비전과 전략을 만들어 내야한다는 큰 과제를 안고 있다. 그 과제 앞에서 원점에서 다시 생각해 보아야 한다. 복지국가의 발전이란 대명제 하나를 빼고 현재의 조직형태나 위상, 구성을 포함하여 모든 것을 다 바꿀 수 있다는 담대한 전환이 필요한 시점이 아닐까 한다.
| 미주 |
1) 필자는 1999.3.-2016.3. 참여연대 사회복지위원회 위원으로 활동하였으며, 그 가운데 2009.3.-2012.2.에는 위원장을 역임하였다.
2) 사회복지위원회의 여러 문건에서 그 활동을 사회복지운동으로 명명하고 있으나 이 용어는 협의로 보자면 노동운동, 여성운동, 환경운동, 빈민운동 등과 같이 하나의 부문운동으로 해석할 수 있으며 광의로 보자면 복지국가운동과 동의어가 되어 부문을 넘어선 전체 사회구조의 변화를 도모하는 운동으로 해석할 수도 있다. 필자가 뒤에서 언급하겠지만, 사회복지위원회의 활동은 초기 부문운동의 성격을 띄었으나 이후 복지국가운동의 차원으로 변모해 갔음을 전제로 이후 글에서는 두 용어를 적절히 혼용할 것이다.
3) 물론 여기에는 1998년부터 시작된 월간 복지동향 원고가 초창기 일정기간 포함되어있고 위원들의 각종 칼럼이나 특강 원고가 들어있기도 하지만 전체 활동 내용과 유리된 것은 아니었다. 특히 초기 월간 복지동향의 주요 원고는 당시 복지분야의 이슈 제기나 정보 제공 자체가 매우 미미하였던 현실에서 중요한 기능을 수행하였으며, 위원들의 칼럼도 복지담론이나 논쟁에서 중요한 지점을 확인해준다는 측면에서 의의가 있다.
| 참고 문헌 |
이찬진(2022), “참여연대 사회복지위원회 28년사, 평가와 전망”, 2022년 비판과 대안을 위한 사회복지학회 춘계학술대회 자료집, 비판과 대안을 위한 사회복지학회·참여연대 사회복지위원회, pp. 3-38.
이태수·윤홍식(2014), “한국 복지국가운동의 평가와 과제”, 참여연대 사회복지위원회 20주년 기념 심포지움, 참여연대 사회복지위원회, pp. 24-38.
조흥식(2014), “참여연대 사회복지운동 평가 – 참여연대 사회복지위원회 활동을 중심으로”, 참여연대 사회복지위원회 20주년 기념 심포지움 자료집, 참여연대 사회복지위원회, pp. 3-23.
참여연대 사회복지위원회(2004), 『참여연대 사회복지운동 10년의 기록』 1권 ~ 7권, 나눔의 집.
참여연대 사회복지위원회 홈페이지(https://www.peoplepower21.org/category/welfare)
월간<복지동향> 2024년 09월호(제311호)
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