최혜지ㅣ서울여자대학교 사회복지학과 교수
예산은 숫자를 매개로 정책의 방향과 전략을 언어화한다. 2026년 국가예산기획서가 발표됨에 따라 이재명 정부의 국정운영 방향과 전략이 숫자로 실체화되었다. 이 글은 2026년 국가예산기획서를 통해 이재명 정부 보건복지 정책의 방향과 실천 의지를 분석하는 것을 목적으로 한다. 총론은 세 개의 주제로 구성했다. 우선, 총지출 예산과 총수입 예산에 담긴 정부의 예산 편성 기조를 분석하고, 분야별 예산 편성을 살펴보았다. 이어서 보건복지부 소관 예산을 중심으로 국정과제와 예산의 일관성을 분석하고, 총평을 정리했다.
총지출 및 총수입 예산
2026년의 총지출 예산은 728조 원으로 2025년 본 예산 대비 8.1%(54.7조 원) 증가한다. 2025년의 총지출 예산 증가율이 전년 대비 3.2%로 물가상승률 수준에 머문 것과 비교하면 2026년 총지출 예산은 비교적 큰 폭으로 상승한다. 2026년 총지출 예산의 전년 대비 증가율은 2025년 동수치의 약 2.5배에 이른다. 총수입 및 국세수입 예산은 2025년 추경 기준1 642.4조 원에서 674.2조 원으로 4.95% 증가한다. 총수입 예산과 총지출 예산의 차이는 2025년 -49조에서 2026년 –53.8조로 확대될 것으로 추산된다. 총지출 예산의 증가액 54.7조 원은 2025년 대비 증액된 4,831개 세부사업의 예산 증가분 97.9조 원, 전년 대비 감액된 3,440개 세부사업의 예산 감소분 43.2조 원의 차이이다. 2026년 총지출 예산이 2025년보다 크게 상승함에도 총지출 예산과 총수입 예산의 차이가 전년에 비해 비례적으로 증가하지 않은 이유는 총수입 예산 또한 전년 대비 4.95% 증가한 것에 기인한다.
이상에서 살펴본 2026년 총지출 및 총수입 예산은 적자폭 확대라는 기회비용을 수용한 적극재정으로, 전 정권의 긴축재정 기조를 벗어나 재정의 적극적 역할을 강화하여 침체된 경기를 회복하겠다는 이재명 정부의 의지로 분석된다. 이재명 정부의 적극재정 기조가 유지되기 위해서는 윤석열 정부의 감세정책이 초래한 세수감소의 보완이 우선되어야 한다. 법인세 인하, 반도체 세액공제 확대와 같은 윤석열 정부 감세정책의 영향으로 2026년부터 2030년까지 최소 60.2조 원에서 최대 80조 원의 세수가 증발할 것으로 예측된다.2 법인세율 인상, 증권거래세 일부 환원 등 2026년 세법 개편안에 따라 이재명 정부 5년간 약 35.6조의 세수 증대가 이루어질 것으로 추산되나 윤석열 정부가 초래한 세수 감소 규모에는 크게 미치지 못한다.
정리하면, 2026년 이재명 정부의 첫 예산은 적극적 재정으로 경제성장을 끌어올리고, 재정의 지속가능성을 높이는 역동적 선순환을 기대하게 한다는 점에서 긍정적이다. 건전재정을 앞세운 긴축 재정으로 서민의 삶을 옥죄고 경제를 침체시킨 전 정부의 오류를 되풀이하지 않을 것이라는 점에서 환영한다. 특히 세수 결손을 야기한 윤석열 정부의 감세정책을 바로잡고자 세제 개편을 시도하고, 일부 회복한 것은 의미 있는 성과로 평가되나, 금투세 재도입 등 공격적인 세제 개편을 단행하지 못한 점은 아쉽다.
2026년 관리재정수지는 GDP의 -4.0%로 2025년 본 예산보다 –2.8% 포인트 증가하고, 국가채무는 2026년 GDP의 51.6%로 2025년 본 예산보다 3.5% 포인트 증가할 것으로 전망된다. 즉, 2026년 관리재정의 적자 폭은 확대되고, 국가채무는 GDP의 절반을 넘어선다.
중기 재정계획에 의하면, 2026년 이후 총지출 증가율은 5% 이하로 유지되어 경상성장률 수준으로 축소된다. 국가채무비율은 2029년 GDP의 58%로 2026년보다 6.4% 포인트 증가하지만, GDP 대비 50% 후반 수준으로 통제하여 재정건전성의 경고선인 60%는 넘지 않겠다는 의지를 보인다. 이와 같은 중장기 재정지표에 따르면, 우선 단기적으로 적극적인 지출정책으로 경기 활성화를 유도하고, 이후 총지출 증가율을 축소하는 등 안정화 기조로 전환하여 중장기적으로는 재정건전화를 이루려는 전략으로 분석된다.
경기 둔화에 대응하기 위해 단기적으로 확장적 재정을 편성한 것은 합리적이며, 특히 확대된 예산이 사회안전망 지출 확대로 이어지는 경우 취약계층 보호 강화한다는 점에서 긍정적이다. 더불어 중장기적으로 재정 지출 속도를 조절함으로써 재정건전성을 희생시키지 않으려 한다는 점 또한 긍정적으로 평가된다.
그러나 –4.0%의 관리재정 수지는 OECD 회원국의 평균 재정수지 –4.6%3보다 낮은 수준이지만 재정수입 둔화가 지속될 경우, 채무 상환 능력의 저하로 이어질 수 있다는 점에서 우려된다. 특히, 재정 적자 확대의 원인 중 하나가 윤석열 정부가 쏘아 올린 세수 감소에 의한 것인 만큼 세제 개편을 통해 세입 구조의 취약성을 극복하지 못하면, 재정적자가 구조화되고, 재정건전성이 훼손될 가능성이 높다. 살펴본 바와 같이, 2026년 총지출 예산은 윤석열 정부의 긴축적 관리 중심 재정으로부터 위기 대응 투자를 우선에 둔 확장적이고 미래지향적인 재정으로 전환되었음을 시사한다.
분야별 예산 분석
2026년 보건·복지·고용 분야의 예산은 269.1조 원이다. 전년도 본 예산 대비 8.2% 증가해, 총지출 예산의 증가율(8.1%)과 유사한 수준을 보인다. 총지출 예산에서 보건·복지·고용 분야 예산이 차지하는 비율은 2026년 36.9%로 지난해 36.8%와 거의 같다. 예산 절대액의 규모는 보건·복지·고용 분야가 12개 분야 중 가장 크다. 2025년 보건·복지·고용 분야 예산 증가율 4.8%와 비교해 2026년 예산은 큰 폭으로 증가한다. 이는 R&D(19.3%), 산업·중소기업·에너지(14.7%), 일반·지방행정(9.4%), 문화·체육·관광(8.8%)에 이어 다섯 번째로 높은 증가율이다.
2026년 사회복지 분야4의 총지출 예산은 전년보다 19.7조 원이 증가한 248조 8,120억으로 8.7%의 증가율을 보인다. 2026년 총지출 예산의 증가액 약 54조 36%가 사회복지 분야에서 발생하며, 사회복지 분야의 순증액은 16개 분야 중 가장 높다. 예산 증가율은 예비비(75.0%), 통신(30.8%), 과학기술(18.8%), 산업·중소기업·에너지(14.7%), 국토 및 지역개발(9.0%), 문화·체육·관광(8.8%), 공공질서 및 안전(8.8%)에 이어 사회복지 분야가 여덟 번째로 높고, 공적연금(8.6조)과 임대주택 예산(7.4조) 증가가 사회복지 분야의 예산 증가를 주도했다. 사회복지 분야에서 가장 높은 비율 차지하는 예산은 공적연금(96.993조 원), 주택(38.394조 원), 노인(29.312조 원)의 순이다. 전년 대비 증가율은 주택, 공적연금, 노인 관련 예산이 높은 것으로 확인된다. 공적연금은 국민연금 운영이 예산 증가를 주도했으며, 기초연금 등 노인생활안정 예산의 증액은 노인인구 증가에 따른 자연 증가분이다.
2026년에도 총지출 예산에서 보건·복지·고용 분야의 구성비가 가장 높게 나타나는 것은 시민의 생활 안정과 삶의 질 관리가 재원 분배의 우선순위를 차지하고 있음을 시사한다. 한편, 2026년 R&D 및 산업·중소기업·에너지 분야 예산이 크게 증가한 것은 첨단산업, 기술혁신, 에너지 전환 등 전략적 지원을 통해 장기적으로 재정 효율성을 높이려는 구조적 투자로 해석할 수 있다. 또한 일반·지방행정 분야의 높은 예산 증가율은 지방교부세 및 지방재정 확충을 통해 지방정부의 자율성을 높이고, 지역균형 발전을 촉진하려는 의도로 분석된다. 이상에서 살펴본 바와 같이, 2026년 분야별 예산은 이재명 정부가 복지, 기술, 환경, 지방분권에 중점을 두어, 복지 확대와 성장동력 확충을 병행하는 이중 전략을 선택하고 있으며, 중앙과 지방의 역할 분담을 강화하는 분권형 국가재정을 지향하고 있음을 시사한다.
보건복지부 소관 예산
2026년 보건복지부의 총지출 예산은 137조 6,480억 원으로, 정부 총지출 예산의 20.4%를 차지한다. 2025년 대비 9.7% 증가해, 2025년의 전년 대비 증가율 7.4%보다 2.3% 포인트 높다. 총지출 예산의 유형별 구성은, 일반 예산이 78조 1,182억 원, 기금 59조 5,298억 원으로 기금이 총지출 예산의 43.2%를 차지한다. 보건복지부 예산 중 사회복지 예산은 전년 대비 10.7% 증가한 118조 6,612억 원으로 보건복지부 총지출 예산의 86.2%를 차지하고, 보건 예산은 전년 대비 3.7% 증가한 18조 9,868억 원에 그친다.
사회복지 예산 중 가장 큰 규모를 보이는 예산은 공적연금으로 55조 5,189억 원(46.78%)이며, 뒤이어 노인 29조 3,161억 원(24.7%), 기초생활보장 20조 5,849억(17.34%)의 순이다. 전년 대비 증가율은 아동·보육이 16.9%, 공적연금이 12.5%, 사회복지 일반이 12.3%의 순으로 높게 나타난다. 보건은 건강보험 예산이 75.4%로 큰 비율을 차지하나, 전년 대비 증가율은 건강보험이 3.1%, 보건의료는 14.0%로 보건의료 예산의 증가가 두드러진다.
이재명 정부는 2026년 국가예산기획서가 주요 국정과제를 충실히 이행하기 위한 관련 예산을 적극 반영한 것으로 홍보하고 있다(기획재정부, 2025). 그러나 보건복지부 소관의 국정과제와 보건복지부 예산 사이의 괴리가 적지 않아, 국정과제 실천의 의지를 의심하게 한다. ‘기본이 튼튼한 사회’로 표방된 이재명 정부의 복지 관련 과제 중 보건복지부 소관의 과제는 9개에 해당한다. 우선 ‘기본적 삶을 위한 안전망 강화(과제 77)’는 부양의무자 기준 완전 폐지 등 빈곤의 구조적 개선을 위한 적극적 예산 편성으로 연결되지 못해, 기초생활보장제도의 현행 유지 수준에 그칠 것으로 전망된다. 통합돌봄 예산의 총량적 증가에도 불구하고, 기초지자체별 통합돌봄 예산은 시범사업 예산 대비 큰 폭의 감액이 불가피해 ‘지금 사는 곳에서 누리는 통합돌봄(과제 78)’는 시작도 전에 좌초될 위기이다. ‘장애인 삶의 질 향상과 기본적 권리 보장(과제 79)’은 장애인 서비스의 양적 확대를 위한 예산 증가에도 불구하고 시설 중심 지원을 강화하는 예산 편성으로 탈시설 지향성을 역행하고, 특히 소득보장의 실질적 삭감 등으로 권리에 기반한 장애인 복지로의 전환은 미제한적일 것으로 판단된다.
‘지속가능한 보건의료체계로 전환(과제 83)’은 건강보험 재정 지원을 위한 예산이 미흡하고, 보건의료의 산업화에 예산이 집중되면서 보건의료 체계의 공공성을 훼손하고, 보건의료체계의 지속가능성을 약화할 것으로 평가된다. 또한 지역거점 병원 강화, 공공병상 확충 및 지역의료 인력 배치를 위한 예산의 실질적 증가가 미약해, ‘지역격차해소, 필수의료 확충, 공공의료 강화(과제 84)’의 성과를 기대하기 어려울 것으로 전망된다. 보건의료 예산이 대형병원 지원에 편중되고, 일차의료 강화를 위한 예산은 매우 취약해 ‘일차의료 기반의 건강·돌봄으로 국민건강 증진(과제 85)’ 또한 구호로 그칠 가능성이 높다. 무엇보다 건강보험의 보장성 강화를 위한 예산이 정체됨에 따라 ‘국민 의료비 부담 완화(과제 86)’의 실질적 체감은 매우 낮을 것으로 전망된다.
무상보육의 확대, 아동보육의 질적 개선을 위한 예산 증가 등 ‘아이 키우기 좋은 출산 육아 환경 조성(과제 87)’ 의지가 일부 확인되나, 아동보육의 공공성 강화를 위한 예산이 미흡하고, 특히 재원의 특별회계에 대한 의존이 지속되는 등 재정 안정성의 한계 또한 주목된다. 그리고 노인을 위한 기초연금은 물가상승률을 반영한 최소한의 예산 증가만이 이루어져, ‘든든한 노후 보장을 위한 연금제도 개선(과제 90)’의 실천 의지는 예산으로 증명하지 못했다.
보건복지부 예산 총평
예산의 증감이 법령에 의해 강제되거나, 정책 대상 규모의 변화가 예산 증가를 이끈 자연증가분이 보건복지부의 예산 증가를 주도한 것은 2026년 예산 또한 적극적인 재정 투입을 통한 보건복지 확대의 의지가 취약함을 시사한다. 특히, 장애연금, 기초연금 등 공적연금 관련 예산, 보육과 요양 등 사회서비스의 공공 인프라 확충을 위한 예산은 제자리이거나 오히려 감액되는 경향을 보인 것은 공공성, 즉 사회복지에서의 국가 역할을 억제한 윤석열 정부의 한계를 벗어나지 못한 예산 편성으로 비판된다. 또한 보건분야의 산업육성형 연구개발 예산이 큰 폭으로 증가하고, 사회서비스에 AI 기술을 도입하기 위한 예산이 적극적으로 반영된 점은 산업화를 명분으로 보건복지 서비스의 시장화를 확대할 것이라는 점에서 부정적이다. 더불어, 노인일자리 및 사회활동지원사업 등 일부 예산을 특별회계로 이전하는 재정 책임의 구조적 이동은 지자체의 자율성 확대라는 명분에도 불구하고 중앙정부의 부담 완화책에 불과하며, 지자체 간 재정력 격차에 따른 주민 삶의 질의 불평등을 심화시킬 수 있다는 점에서 우려된다. 이와 같이, 이재명 정부의 첫 예산안은 복지의 양적 확대에도 불구하고 사회복지 전반의 질적 개선이나 구조적 전환으로 도약하지 못한, ‘국민 삶의 실질적 변화를 만드는 증명의 정치’라는 국정 원칙이 무색한 미완의 예산안으로 평가된다.
| 미주 |
- 세입예산은 추경 기준 대비 총수입 증가율을 표시하는 것이 원칙이자 관행임(이상민, 2025).
↩︎ - 기획재정부는 60.2조, 나라살림연구소 이상민 연구위원은 80조로 추정함. ↩︎
- 2023년 일반정부 기준 (https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2025_0efd0bcd-en.html)
↩︎ - 기획재정부는 보건·복지·고용 12대 분야로 구분하고 있으며, 국가 공식 예산분류 체계는 사회복지 등 16대 분야로 구분함 ↩︎
| 참고문헌 |
이상민(2025), ‘이재명 정부 첫 예산안, 26년 예산안을 통해서 본 국정과제’
월간<복지동향> 2025년 11월호(제325호)
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